關于養老服務工作情況的調查報告

　　9月份，市人大常委會組織三個視察組，分赴全市六區開展視察，實地察看居家養老服務中心、養老機構等相關場所，聽取當地政府的匯報，并與部分街道社區干部和基層養老服務工作者座談。同時，委托其余五個縣(市)人大常委會開展相關視察工作并上報視察情況。現將有關情況綜合如下。

　　一、我市養老服務工作的主要舉措和成效

　　自1987年我市步入老齡化社會以來，人口老齡化程度不斷加速，老年人口基數大、增長快，并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增。截止2011年底，全市戶籍老年人約107萬人，占戶籍總人口的18.6%，并以每年4%以上的速度增長，做好養老服務工作的任務十分繁重。近年來，市政府十分重視養老服務事業的發展，出臺一系列政策、措施，加大資金支持力度，不斷優化養老設施建設，積極創新養老服務形式，逐步完善養老服務體系，養老服務工作取得明顯成效，初步形成了政府主導、民政牽頭、社會參與、市場運作，以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的具有寧波特色的社會化養老服務體系。

　　(一)扶持養老服務事業發展的政策日趨完善。2010年，市政府出臺《關于加快推進養老服務體系建設的意見》，今年9月又召開全市養老服務體系建設推進大會，出臺《關于深化完善社會養老服務體系建設的意見》，明確了我市“十二五”期間養老服務事業的發展目標、工作任務和保障措施，從土地保障、資金補助、人才培訓、稅費減免等方面提出一系列優惠扶持政策，進一步擴大扶助的范圍和內容，提高扶持標準，扶持政策日趨完善，政策扶持力度位于全省前列，有效地推動了我市養老服務事業的較快發展。同時，在全省率先建立高齡津貼制度，

　　(二)機構養老服務設施建設較快發展。按照“政府主導、社會參與”的總體要求，政府逐年加大資金投入，大力推進養老服務機構設施建設。近年來，一批重大養老服務機構建設項目相繼立項開工，列入“十二五”期間規劃建設的養老機構項目規模達88萬平方米，總投資32億元。其中15家已經開工或正在籌備建設之中，全部完成后，可新增床位12500多張，將有效緩解我市城區養老床位緊張的局面。同時，注重對民辦養老機構的扶持，通過民辦公助、購買服務、政府補貼等形式，積極鼓勵引導社會資本參與養老機構建設，支持民辦養老機構發展。目前，全市共有各類養老機構205家，每百名老人擁有養老床位2.86張，高于全國和全省平均水平。

　　(三)社區居家養老服務全面啟動。各級政府在社區居家養老服務中心建設、購買服務、助老志愿服務等方面，制定專門鼓勵政策和實施細則，并逐年加大投入，推動居家養老服務不斷創新發展。截止2011年底，全市共建有社區居家養老服務中心269個、村級居家養老服務站1146個，服務覆蓋90%的城市社區和43%的行政村。養老服務的運作模式、服務內容、操作規范等不斷探索創新，積累了許多有益的經驗。江東區“家院互融”養老服務模式，對機構養老與居家養老進行有效整合，得到國家民政部的肯定;江北區開展的“分層分類”居家養老服務模式得到省領導的肯定;余姚市推行“以老助老”服務，為山區空巢老人養老提供了成功經驗，服務模式在全省推廣。

　　(四)養老服務隊伍建設開始走向專業化。積極培育養老服務職業技能培訓基地，開展各類養老服務管理知識與護理技能培訓，并逐步推行養老服務從業人員持證上崗制度，提升養老服務隊伍整體素質。探索引入專業社會工作人才開展養老服務，寧波市社會福利院被列入全國首批社會工作人才隊伍建設試點單位，在人才培育、制度設計、實際操作等方面，取得了階段性成效。通過結對認養、志愿幫扶、鄰里守望等方式，積極開展各類公益性養老助老服務活動，全市現有助老服務志愿者近3萬名，為全市養老服務發揮了重要作用。

　　二、當前存在的主要困難和問題

　　由于我市養老服務工作起步較晚，加上原有的養老服務基礎比較薄弱，養老服務工作還存在不少困難和問題。

　　(一)養老服務設施發展滯后，不能有效滿足社會化養老需求。雖然近幾年我市在養老服務設施上有一定的投入，但與現實的老年人口數量和實際養老服務需求相比仍顯滯后。一是養老機構床位總體不足。養老機構床位布局存在比較突出的結構性矛盾，資源配置失衡。部分地處市郊或農村規模較小、環境較差、功能不夠齊全的養老服務機構入住率不高，而一些地處市區設施條件和服務質量較好的養老服務機構床位緊張，普遍存在“一床難求”的現象。二是民辦社會養老服務機構發展滯后。由于各級政府出臺的優惠扶持政策沒有得到有效落實，養老機構沒有形成多元化投資主體，以及投入養老機構建設風險大、回報低、供地難等因素，影響了社會資本參與養老機構建設的積極性。三是部分養老服務機構經費緊張，經營困難。一些公辦或公建民營養老服務機構，由于服務價格多年未變，收費偏低，政府補貼不足，加上這幾年物價上漲太快，導致維持現狀都很困難，更談不上發展。

　　(二)居家養老服務發展不夠完善，與老年人日益增長的多樣化服務需求有較大差距。一是受場地制約突出。由于過去沒有把居家養老服務納入社區功能統一規劃，造成大多數社區特別老小區養老服務用房普遍不足，設施簡陋、場地陜小、發展受到嚴重制約。如海曙區西門街道是我市開展社區居家養老服務的先進典型，但其所用場地，是借用自來水公司的一個廢棄泵站，要想開拓發展新的服務功能沒有場地空間。二是服務功能不全面、內容單一。大多數社區由于沒有足夠的場所，服務功能和內容比較單一，只能有限制地提供就餐、娛樂休閑等最基本服務，對于日托、醫療、康復護理等需要一定場地、設備和技術護工的養老服務項目很難提供，不能滿足老年人需求。三是發展不平衡。居家養老城鄉之間、新老社區之間發展差距較大，城市社區的居家養老覆蓋率達到90%，而農村只有43%;新建社區養老服務設施配套比較完善，而老年人居住較集中的老社區困受場地等因素的制約缺乏應有的服務設施。四是養老服務信息平臺建設不夠完善。目前，我市雖已建立了“81890”老年人應急救助服務平臺，但還沒有建立一個統一的老年人信息平臺，社區與社區之間信息互通不暢，有的對本社區老人信息情況掌握不夠，影響了居家養老服務工作的有效開展。

　　(三)養老服務隊伍整體素質偏低，與養老服務事業發展的客觀要求不相適應。一是從業人員素質較低、護工配置嚴重不足。目前，在我市養老機構中從業的服務人員，大多數來自進城務工人員和本地農村婦女，文化水平較低，年齡偏大，大多沒有經過專業培訓，護理技能和服務水平較低，而且護工短缺，與服務對象比例失衡，養老機構中的每個護工平均要照護10位以上老人，按國家1：4的配置標準短缺近5000人。最突出的問題是專門技術人員嚴重缺乏。二是培訓機制不健全。我市各大專院校還沒有開設養老服務專業，以致養老服務機構的管理人員基本上沒有受過專業教育;多數養老服務機構為降低營運成本，不愿對服務人員進行專業培訓，大多數護工人員缺乏護理知識。三是養老服務人員的福利待遇偏低。在養老機構中從業的服務人員，平均每月工資只有2000-2500元左右，不僅所付出的勞動與收入不相稱，而且由于受傳統觀念的影響，社會地位不高，導致許多人不愿意參加養老服務培訓和從事養老服務職業。

　　(四)對失能老人的護理力量薄弱。我市現有失能老人占老年總人口31.1%，養老機構中失能、半失能老年人的比例已大于70%。由于照料失能老人需要特殊護理技能，普通養老機構往往難以勝任。目前我市能夠提供專業護理服務的機構只有市頤康醫院、市老年醫療康復中心、市康寧醫院三家，但住院床位緊張的`矛盾非常突出。另外，對失獨老人的關心和照顧也還不夠。失獨老人是為計劃生育基本國策犧牲最大、心靈創傷最重的一個群體，是真正的“獨居老人”。目前，各級政府雖然在持續關注這個群體，但僅僅停留在經濟補助層面，精神關懷和生活照顧不夠，難以解決失獨老人面臨的多重生活難題。