隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程以及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)，我縣征用地累計(jì)量逐年增加，失地農(nóng)民群體不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民的補(bǔ)償、安置、就業(yè)、保障等問(wèn)題日益凸顯，一定程度上已影響到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。圍繞如何做到既滿足建設(shè)用地需求，又解決好失地農(nóng)民的生活保障這一問(wèn)題，旬陽(yáng)縣政協(xié)經(jīng)過(guò)多方面調(diào)查和實(shí)地走訪座談，對(duì)解決失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題進(jìn)行深入的研究思考。

　　一、我縣失地農(nóng)民基本情況和生活安置現(xiàn)狀

　　失地農(nóng)民基本情況。自1997年以來(lái)，全縣累計(jì)征用土地10333畝，其中，公益性征地面積5664.9畝，非公益性征地面積4668.1畝;失地農(nóng)民涉及20個(gè)鎮(zhèn)5873戶21046人，其中，完全失地農(nóng)民1246戶，占21.2%;失地農(nóng)民中高中以下文化程度19809人，占94.2%，大中專及以上1237人，占5.8%;具有勞動(dòng)能力人數(shù)14238人，占67.7%;有一定專業(yè)特長(zhǎng)人數(shù)1100人，占5.2%;有收入來(lái)源戶數(shù)4936戶，占84.1%;征地一次性補(bǔ)償戶數(shù)4974戶，安置就業(yè)136戶，享受其他補(bǔ)償戶數(shù)42戶，享受低保戶數(shù)472戶。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地征用前，農(nóng)民家庭生活消費(fèi)如糧、油、蔬菜等基本上能夠自給自足，土地征用后，這部分消費(fèi)依靠市場(chǎng)購(gòu)入，隨著物價(jià)上漲，生活消費(fèi)支出不斷增大。如對(duì)呂河鎮(zhèn)失地農(nóng)民走訪了解，失地前農(nóng)民人均生活消費(fèi)月支出260元左右，失地后人均生活消費(fèi)月支出達(dá)500元，較失地前增加了240元，消費(fèi)支出大幅增長(zhǎng)。

　　我縣目前征地安置的基本做法。一是貨幣補(bǔ)償安置。最高標(biāo)準(zhǔn)為3年平均年產(chǎn)值的15倍，據(jù)此折算，我縣農(nóng)村土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般應(yīng)為16000元/畝。近年來(lái)，我縣實(shí)際兌付土地安置補(bǔ)償費(fèi)均高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，其中，東區(qū)約為2.5—4.5萬(wàn)元/畝;南區(qū)約為3—5萬(wàn)元/畝;北區(qū)已經(jīng)達(dá)到5—9萬(wàn)元/畝。二是留地安置。非公益性征地中，在被征地范圍內(nèi)按征地總面積的7%—9%預(yù)留最好地段，交付給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)并獲得長(zhǎng)期收益。目前，呂河鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)已經(jīng)嘗試采取這種辦法，取得了一定的實(shí)際效果。三是勞動(dòng)力安置。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目征地中，與項(xiàng)目業(yè)主約定，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中優(yōu)先使用被征地農(nóng)民的機(jī)械、車(chē)輛和勞動(dòng)力;項(xiàng)目建成后，留出一定的就業(yè)崗位，優(yōu)先解決完全失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。這種安置方式仍存在著很多不盡完善的地方，因此引發(fā)的矛盾沖突較為突出。四是解決低保。對(duì)被征地農(nóng)民當(dāng)中的老、弱、病、殘等失去勞動(dòng)力的弱勢(shì)群體，當(dāng)?shù)卣兔裾块T(mén)，將其納入低保范疇。

　　二、目前存在的突出問(wèn)題

　　現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前，我縣絕大多數(shù)農(nóng)村的土地征用，都是采取一次性補(bǔ)償安置的模式，雖然我縣實(shí)際兌付土地安置補(bǔ)償費(fèi)均高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但仍然存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、整體偏低的問(wèn)題。現(xiàn)行的土地評(píng)估方式?jīng)]有考慮到農(nóng)民在土地上依附的多重功能以及土地的增值、物價(jià)上漲等因素，造成整體補(bǔ)償水平偏低。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地征用中公益性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較非公益性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，非公益性征地從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所產(chǎn)生的大幅增值收益，失地農(nóng)民沒(méi)有從中受益。同時(shí)，同一地段不同項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，不同地段相同地類的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。

　　失地農(nóng)民就業(yè)存在困難。就我縣失地農(nóng)民整體情況看，由于文化程度偏低，年齡結(jié)構(gòu)偏大，掌握新技術(shù)難度較大，缺乏經(jīng)營(yíng)門(mén)路和創(chuàng)業(yè)技能，多數(shù)失地農(nóng)民主要從事重體力勞動(dòng)如裝卸工、搬運(yùn)工等臨時(shí)性、不穩(wěn)定的工作。少數(shù)在征地過(guò)程中協(xié)議安置進(jìn)入企業(yè)工作的農(nóng)民，因適應(yīng)不了企業(yè)崗位要求，實(shí)際上處于離崗、下崗狀態(tài)。

　　缺乏相配套的社會(huì)保障機(jī)制。據(jù)調(diào)查，“新農(nóng)保”已全覆蓋，但每月僅七、八十元，無(wú)法保障失地農(nóng)民的生活。只有極少數(shù)失地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保范圍，但低保有相應(yīng)的條件要求，不是所有失地農(nóng)民都可以享受，保障水平也相對(duì)較低。大多數(shù)失地農(nóng)民獲取一次性征地補(bǔ)償款后，將其主要用于改善住房條件、婚喪嫁娶消費(fèi)和維持生計(jì)，沒(méi)有把有限的征地補(bǔ)償款投入到創(chuàng)業(yè)發(fā)展中，也很少有人將這筆錢(qián)用于購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，有限的補(bǔ)償款用盡以后，最終生活又會(huì)失去保障。

　　社會(huì)管理問(wèn)題不容忽視。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不同性質(zhì)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，致使被征地農(nóng)民相互攀比;土地征用程序公開(kāi)不到位、安置方案不明確、征占土地時(shí)的.承諾兌現(xiàn)不到位，對(duì)極個(gè)別難纏戶最終以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)滿足訴求，一定范圍和一定程度上形成了效仿效應(yīng);部分落地項(xiàng)目建成以后達(dá)產(chǎn)達(dá)效慢，無(wú)力承擔(dān)征地時(shí)對(duì)群眾承諾的用工、福利等事項(xiàng)，未能落實(shí)環(huán)境補(bǔ)償和用工、用車(chē)等承諾而引發(fā)多起村民聚集事件，對(duì)縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府的工作帶來(lái)巨大壓力。

　　三、對(duì)策和建議

　　完善補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。一要嚴(yán)格規(guī)范土地征用程序。在征用農(nóng)民土地過(guò)程中，要保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，使其利益得到有效保障。二要改革和完善補(bǔ)償方式。對(duì)現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償一次性貨幣發(fā)放的方式進(jìn)行改革和完善，使土地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放與失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生活保障相結(jié)合。三要制定公平合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。對(duì)于以政府為主導(dǎo)的公益性建設(shè)或國(guó)家重點(diǎn)工程征地，除按現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估外, 還要考慮土地潛在收益, 未來(lái)土地增值收益,及農(nóng)民因失去土地的其它各項(xiàng)間接損失, 盡量提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)根據(jù)土地產(chǎn)值、區(qū)位、地類、用途等，建立統(tǒng)一的征地標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)因政策性規(guī)定造成的征地補(bǔ)償差異，政府應(yīng)從土地出讓收益中劃出一定比列的資金予以彌補(bǔ)，確保同一地段同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免不必要的矛盾糾紛。對(duì)一些經(jīng)營(yíng)效益好的商業(yè)性、經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)征地項(xiàng)目，在農(nóng)民自愿的前提下，探索建立以土地入股或參與分紅等機(jī)制，對(duì)土地折算評(píng)估，允許村(組)集體代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，采取入股(如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā))、租賃(如農(nóng)業(yè)園區(qū))等形式，參與征占用地企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，定額收取紅利或租金，使農(nóng)民在土地使用性質(zhì)改變的情況下，仍然能夠長(zhǎng)久直接或間接地享受土地增值收益。

　　規(guī)范建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。按照“土地?fù)Q社保”思路，不斷完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，延續(xù)土地的保障功能，從根本上消除失地農(nóng)民的后顧之憂。對(duì)完全失去土地的農(nóng)民，及時(shí)將其身份轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)居民，享受城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。建議政府及時(shí)制定出臺(tái)《建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的意見(jiàn)》，重點(diǎn)解決失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障、最低生活保障和醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的社會(huì)保障問(wèn)題。規(guī)范建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，實(shí)施失地農(nóng)民最低生活保障。從實(shí)際出發(fā)，建立完善失地安置制度，對(duì)于一些集中開(kāi)發(fā)區(qū)，可以考慮給農(nóng)民留下一定面積，由村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織按照統(tǒng)一規(guī)劃，自主開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。對(duì)征地后人均占有基本農(nóng)田(或承包耕地)少于0.2畝的，采取政府、集體和個(gè)人共同承擔(dān)的機(jī)制，按照政府、集體、個(gè)人50:30:20的出資比例，建立失地農(nóng)民失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障基金，從土地征用的下月起，為失地農(nóng)民代繳醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)征地后家庭人均經(jīng)濟(jì)收入水平低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的，從土地征用的次月起，納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障給予補(bǔ)貼。

　　加強(qiáng)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)和政策扶持。當(dāng)前，市場(chǎng)就業(yè)對(duì)求職者的年齡、知識(shí)、技能和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)有較高要求。而失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)意識(shí)相對(duì)較差、創(chuàng)業(yè)技能單一，這勢(shì)必使他們?cè)趧趧?dòng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于劣勢(shì)，因此，要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的分類指導(dǎo)，有效促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。要大力引進(jìn)勞動(dòng)密集型企業(yè)，努力提供較多的適應(yīng)失地農(nóng)民就業(yè)的崗位。政府公益性崗位也應(yīng)優(yōu)先向失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。要整合人勞、扶貧、農(nóng)業(yè)等部門(mén)培訓(xùn)項(xiàng)目，捆綁相應(yīng)的扶持政策，加大失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)力度，提高其整體素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)能力。將失地農(nóng)民的培訓(xùn)和有組織勞務(wù)輸出工作結(jié)合起來(lái)，有計(jì)劃地組織失地農(nóng)民開(kāi)展創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)和勞務(wù)輸出實(shí)現(xiàn)就業(yè)。對(duì)吸納失地農(nóng)民達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)給予一定的政策扶持和必要的政策傾斜。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)管理，建議由人社部門(mén)根據(jù)土地征用情況對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行摸底登記，可以比照下崗工人再就業(yè)優(yōu)惠政策進(jìn)行指導(dǎo)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)扶持，引導(dǎo)失地農(nóng)民積極自主創(chuàng)業(yè)或自謀職業(yè)。

　　建立失地農(nóng)民法律援助機(jī)制。失地農(nóng)民是社會(huì)弱勢(shì)群體，在征地過(guò)程和其他社會(huì)活動(dòng)中，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)，往往容易思想走極端，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了一定的不安全隱患。因此，要建立正常的征地糾紛處理機(jī)制，引導(dǎo)失地農(nóng)民通過(guò)法定渠道解決問(wèn)題;要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有司法救濟(jì)的權(quán)利建立通暢的渠道，使農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的行使切實(shí)得到法律的保護(hù)。