隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程以及重點項目建設的推進，我縣征用地累計量逐年增加，失地農民群體不斷擴大，失地農民的補償、安置、就業(yè)、保障等問題日益凸顯，一定程度上已影響到縣域經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。圍繞如何做到既滿足建設用地需求，又解決好失地農民的生活保障這一問題，旬陽縣政協(xié)經(jīng)過多方面調查和實地走訪座談，對解決失地農民生活保障問題進行深入的研究思考。

　　一、我縣失地農民基本情況和生活安置現(xiàn)狀

　　失地農民基本情況。自1997年以來，全縣累計征用土地10333畝，其中，公益性征地面積5664.9畝，非公益性征地面積4668.1畝;失地農民涉及20個鎮(zhèn)5873戶21046人，其中，完全失地農民1246戶，占21.2%;失地農民中高中以下文化程度19809人，占94.2%，大中專及以上1237人，占5.8%;具有勞動能力人數(shù)14238人，占67.7%;有一定專業(yè)特長人數(shù)1100人，占5.2%;有收入來源戶數(shù)4936戶，占84.1%;征地一次性補償戶數(shù)4974戶，安置就業(yè)136戶，享受其他補償戶數(shù)42戶，享受低保戶數(shù)472戶。

　　調研發(fā)現(xiàn)，土地征用前，農民家庭生活消費如糧、油、蔬菜等基本上能夠自給自足，土地征用后，這部分消費依靠市場購入，隨著物價上漲，生活消費支出不斷增大。如對呂河鎮(zhèn)失地農民走訪了解，失地前農民人均生活消費月支出260元左右，失地后人均生活消費月支出達500元，較失地前增加了240元，消費支出大幅增長。

　　我縣目前征地安置的基本做法。一是貨幣補償安置。最高標準為3年平均年產值的15倍，據(jù)此折算，我縣農村土地補償標準一般應為16000元/畝。近年來，我縣實際兌付土地安置補償費均高于規(guī)定標準，其中，東區(qū)約為2.5—4.5萬元/畝;南區(qū)約為3—5萬元/畝;北區(qū)已經(jīng)達到5—9萬元/畝。二是留地安置。非公益性征地中，在被征地范圍內按征地總面積的7%—9%預留最好地段，交付給被征地集體經(jīng)濟組織，進行開發(fā)建設并獲得長期收益。目前，呂河鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)已經(jīng)嘗試采取這種辦法，取得了一定的實際效果。三是勞動力安置。在經(jīng)營性項目征地中，與項目業(yè)主約定，在項目建設過程中優(yōu)先使用被征地農民的機械、車輛和勞動力;項目建成后，留出一定的就業(yè)崗位，優(yōu)先解決完全失地農民就業(yè)問題。這種安置方式仍存在著很多不盡完善的地方，因此引發(fā)的矛盾沖突較為突出。四是解決低保。對被征地農民當中的老、弱、病、殘等失去勞動力的弱勢群體，當?shù)卣兔裾块T，將其納入低保范疇。

　　二、目前存在的突出問題

　　現(xiàn)行征地補償標準偏低。目前，我縣絕大多數(shù)農村的土地征用，都是采取一次性補償安置的模式，雖然我縣實際兌付土地安置補償費均高于規(guī)定標準，但仍然存在補償標準不一、整體偏低的問題?，F(xiàn)行的土地評估方式?jīng)]有考慮到農民在土地上依附的多重功能以及土地的增值、物價上漲等因素，造成整體補償水平偏低。調研中發(fā)現(xiàn)，土地征用中公益性征地補償標準較非公益性征地補償標準低，非公益性征地從成本價到出讓價之間所產生的大幅增值收益，失地農民沒有從中受益。同時，同一地段不同項目的補償標準不同，不同地段相同地類的補償標準也存在差異。

　　失地農民就業(yè)存在困難。就我縣失地農民整體情況看，由于文化程度偏低，年齡結構偏大，掌握新技術難度較大，缺乏經(jīng)營門路和創(chuàng)業(yè)技能，多數(shù)失地農民主要從事重體力勞動如裝卸工、搬運工等臨時性、不穩(wěn)定的工作。少數(shù)在征地過程中協(xié)議安置進入企業(yè)工作的農民，因適應不了企業(yè)崗位要求，實際上處于離崗、下崗狀態(tài)。

　　缺乏相配套的社會保障機制。據(jù)調查，“新農保”已全覆蓋，但每月僅七、八十元，無法保障失地農民的生活。只有極少數(shù)失地農民納入了城鎮(zhèn)低保、農村低保范圍，但低保有相應的條件要求，不是所有失地農民都可以享受，保障水平也相對較低。大多數(shù)失地農民獲取一次性征地補償款后，將其主要用于改善住房條件、婚喪嫁娶消費和維持生計，沒有把有限的征地補償款投入到創(chuàng)業(yè)發(fā)展中，也很少有人將這筆錢用于購買養(yǎng)老保險等，有限的補償款用盡以后，最終生活又會失去保障。

　　社會管理問題不容忽視。調研中發(fā)現(xiàn)，不同性質的征地補償標準的不統(tǒng)一，致使被征地農民相互攀比;土地征用程序公開不到位、安置方案不明確、征占土地時的.承諾兌現(xiàn)不到位，對極個別難纏戶最終以提高補償標準來滿足訴求，一定范圍和一定程度上形成了效仿效應;部分落地項目建成以后達產達效慢，無力承擔征地時對群眾承諾的用工、福利等事項，未能落實環(huán)境補償和用工、用車等承諾而引發(fā)多起村民聚集事件，對縣鎮(zhèn)兩級政府的工作帶來巨大壓力。

　　三、對策和建議

　　完善補償?shù)拈L效機制。一要嚴格規(guī)范土地征用程序。在征用農民土地過程中，要保障被征地農民的知情權和參與權，使其利益得到有效保障。二要改革和完善補償方式。對現(xiàn)有的土地征用補償一次性貨幣發(fā)放的方式進行改革和完善，使土地補償費的發(fā)放與失地農民的長期生活保障相結合。三要制定公平合理的征地補償標準。不能以犧牲農民利益為代價降低建設成本。對于以政府為主導的公益性建設或國家重點工程征地，除按現(xiàn)行市場價對土地進行評估外, 還要考慮土地潛在收益, 未來土地增值收益,及農民因失去土地的其它各項間接損失, 盡量提高補償標準，政府應根據(jù)土地產值、區(qū)位、地類、用途等，建立統(tǒng)一的征地標準體系，對因政策性規(guī)定造成的征地補償差異，政府應從土地出讓收益中劃出一定比列的資金予以彌補，確保同一地段同一補償標準，避免不必要的矛盾糾紛。對一些經(jīng)營效益好的商業(yè)性、經(jīng)營性開發(fā)征地項目，在農民自愿的前提下，探索建立以土地入股或參與分紅等機制，對土地折算評估，允許村(組)集體代表農民作為市場主體一方，采取入股(如房地產開發(fā))、租賃(如農業(yè)園區(qū))等形式，參與征占用地企業(yè)的經(jīng)營，定額收取紅利或租金，使農民在土地使用性質改變的情況下，仍然能夠長久直接或間接地享受土地增值收益。

　　規(guī)范建立失地農民社會保障制度。按照“土地換社保”思路，不斷完善失地農民社會保障體系，延續(xù)土地的保障功能，從根本上消除失地農民的后顧之憂。對完全失去土地的農民，及時將其身份轉換為城鎮(zhèn)居民，享受城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老保險待遇。建議政府及時制定出臺《建立失地農民基本生活保障制度的意見》，重點解決失地農民社會養(yǎng)老保障、最低生活保障和醫(yī)療保險等方面的社會保障問題。規(guī)范建立失地農民社會保障基金，實施失地農民最低生活保障。從實際出發(fā)，建立完善失地安置制度，對于一些集中開發(fā)區(qū)，可以考慮給農民留下一定面積，由村級經(jīng)濟組織按照統(tǒng)一規(guī)劃，自主開發(fā)和經(jīng)營，使農民有長期穩(wěn)定的收入。對征地后人均占有基本農田(或承包耕地)少于0.2畝的，采取政府、集體和個人共同承擔的機制，按照政府、集體、個人50:30:20的出資比例，建立失地農民失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障基金，從土地征用的下月起，為失地農民代繳醫(yī)療、養(yǎng)老保險。對征地后家庭人均經(jīng)濟收入水平低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的，從土地征用的次月起，納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障給予補貼。

　　加強失地農民的教育培訓和政策扶持。當前，市場就業(yè)對求職者的年齡、知識、技能和市場競爭意識有較高要求。而失地農民創(chuàng)業(yè)意識相對較差、創(chuàng)業(yè)技能單一，這勢必使他們在勞動就業(yè)競爭中明顯處于劣勢，因此，要加強對失地農民就業(yè)的分類指導，有效促進失地農民就業(yè)。要大力引進勞動密集型企業(yè)，努力提供較多的適應失地農民就業(yè)的崗位。政府公益性崗位也應優(yōu)先向失地農民提供就業(yè)機會。要整合人勞、扶貧、農業(yè)等部門培訓項目，捆綁相應的扶持政策，加大失地農民的就業(yè)培訓力度，提高其整體素質和創(chuàng)業(yè)能力。將失地農民的培訓和有組織勞務輸出工作結合起來，有計劃地組織失地農民開展創(chuàng)業(yè)技能培訓，通過培訓和勞務輸出實現(xiàn)就業(yè)。對吸納失地農民達到一定數(shù)量的企業(yè)給予一定的政策扶持和必要的政策傾斜。同時，要加強對失地農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)管理，建議由人社部門根據(jù)土地征用情況對失地農民進行摸底登記，可以比照下崗工人再就業(yè)優(yōu)惠政策進行指導就業(yè)和創(chuàng)業(yè)扶持，引導失地農民積極自主創(chuàng)業(yè)或自謀職業(yè)。

　　建立失地農民法律援助機制。失地農民是社會弱勢群體，在征地過程和其他社會活動中，當他們的合法權益受到侵犯時，由于缺乏相應的法律知識，往往容易思想走極端，給社會穩(wěn)定帶來了一定的不安全隱患。因此，要建立正常的征地糾紛處理機制，引導失地農民通過法定渠道解決問題;要為失地農民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有司法救濟的權利建立通暢的渠道，使農民對土地權利的行使切實得到法律的保護。