推進(jìn)義務(wù)教育校際間財(cái)政均衡的策略論文

　　[摘要]義務(wù)教育財(cái)政均衡配置強(qiáng)調(diào)每個(gè)學(xué)生均衡享有義務(wù)教育財(cái)政資源，校際間教育財(cái)政均衡配置應(yīng)成為義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點(diǎn)。目前為止，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政非均衡問題有了一定程度的改善，但對(duì)于省(市)域的教育財(cái)政均衡而言，在縣(區(qū))間義務(wù)教育財(cái)政差距相對(duì)縮小的背后，校際間財(cái)政差距依然突出。北京市18個(gè)區(qū)縣的官方數(shù)據(jù)及對(duì)北京市部分區(qū)縣內(nèi)256所中小學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示出：校際間的財(cái)政差異明顯高于區(qū)縣間差異，校際間財(cái)政的存量差異高于增量差異，公眾對(duì)校際間財(cái)政均衡的滿意度低于對(duì)區(qū)縣間財(cái)政均衡的滿意度。推進(jìn)義務(wù)教育校際間財(cái)政均衡的策略選擇有：建立區(qū)域內(nèi)校際間教育財(cái)政均衡指數(shù)；完善地方政府教育預(yù)算過程的學(xué)校參與；科學(xué)選擇均衡校際間財(cái)政增量與存量策略；完善校際間財(cái)政均衡信息披露制度。

　　[關(guān)鍵詞]教育均衡發(fā)展；義務(wù)教育；校際間財(cái)政均衡；財(cái)政增量與存量

　　財(cái)政均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展水平的重要表征和基礎(chǔ)。各級(jí)政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程中，義務(wù)教育財(cái)政投入的總量規(guī)模不斷擴(kuò)大，教育非均衡狀況得到不同程度的改善。但是，需要特別關(guān)注的是，區(qū)域內(nèi)校際間財(cái)政差異并未隨著義務(wù)教育財(cái)政投入總量增長(zhǎng)而實(shí)現(xiàn)同比的改善。對(duì)于省(市)域的教育財(cái)政均衡而言，在縣(區(qū))間義務(wù)教育財(cái)政差距相對(duì)縮小的背后，校際間財(cái)政差距依然突出。很顯然，如果義務(wù)教育財(cái)政均衡不能深化到縮小校際間差異的層面，那么“辦好每一所學(xué)校，教好每一個(gè)學(xué)生”的義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)是不可能真正實(shí)現(xiàn)的。

　　一、關(guān)注校際間教育財(cái)政均衡的動(dòng)因分析

　　(一)校際間財(cái)政均衡是學(xué)生均衡享有義務(wù)教育資源的基礎(chǔ)

　　從教育機(jī)會(huì)均衡、教育資源均衡到教育結(jié)果均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展不同時(shí)期的目標(biāo)。我國(guó)目前正處在從教育機(jī)會(huì)均衡到教育資源均衡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，學(xué)生均衡享有教育資源的水平成為評(píng)價(jià)義務(wù)教育均衡發(fā)展程度的重要指標(biāo)。而從教育資源的構(gòu)成要素及推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策來看，最終都要落實(shí)到每個(gè)學(xué)校乃至學(xué)生所能夠獲得的教育財(cái)政資源的多少。顯然，如果不能實(shí)現(xiàn)校際間財(cái)政均衡，學(xué)生均衡享有義務(wù)教育資源的目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。

　　(二)校際間差異是學(xué)生及家長(zhǎng)感受最為直接的對(duì)象

　　盡管我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是分層次逐步實(shí)施的，從縣(區(qū))內(nèi)、縣(區(qū))間到省際間逐步縮小差距，最后實(shí)現(xiàn)全國(guó)義務(wù)教育均衡，但學(xué)生及家長(zhǎng)感受最為直接的是本縣(區(qū))內(nèi)學(xué)校間的差異。他們往往是通過對(duì)校際間差異的感受來評(píng)價(jià)義務(wù)教育均衡的水平，決定孩子受教育學(xué)校的選擇。相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示：校際間的差異普遍存在，而越是義務(wù)教育發(fā)達(dá)地區(qū)，學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)校際間差異感受越突出，擇校率也越高。或許發(fā)達(dá)地區(qū)普通學(xué)校的教育水平也明顯高于其他區(qū)域的重點(diǎn)學(xué)校，但學(xué)生及家長(zhǎng)比較的對(duì)象只是本縣(區(qū))的學(xué)校，對(duì)其他縣(區(qū))學(xué)校之間的差異沒有直接的感受。從辦人民滿意的教育、提高縣(區(qū))內(nèi)公眾義務(wù)教育的滿意度的政策效果來看，縮小校際間財(cái)政差距對(duì)提高義務(wù)教育均衡水平是非常關(guān)鍵的。

　　(三)縣(區(qū))間教育財(cái)政均衡水平不能真正反映校際間的財(cái)政差異

　　國(guó)內(nèi)有關(guān)義務(wù)教育財(cái)政均衡狀況的實(shí)證研究成果，大多是以省際間、跨省份的區(qū)縣間生均教育經(jīng)費(fèi)的面板數(shù)據(jù)為依據(jù)，來分析全國(guó)義務(wù)教育財(cái)政均衡狀況。如：袁連生和王善邁用“省際義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的基尼系數(shù)和變異系數(shù)”以及人均財(cái)政支出作為一個(gè)解釋變量的雙變量線性回歸模型；潘天舒利用1998年全國(guó)的2173個(gè)縣數(shù)據(jù)、曾滿超等利用1999年全國(guó)的2900個(gè)縣級(jí)單位的數(shù)據(jù)，寥楚暉利用2002年、2004年數(shù)據(jù)，對(duì)全國(guó)義務(wù)教育支出非均衡進(jìn)行了研究；王蓉利用全國(guó)的2178個(gè)縣數(shù)據(jù)，并運(yùn)用Generalized Entropy Class(GE指數(shù))分別研究了在組內(nèi)和組與組之間呈現(xiàn)出的地方政府教育財(cái)政支出的不平等性。但對(duì)于某一區(qū)域內(nèi)(比如省域內(nèi))區(qū)縣間、校際間的義務(wù)教育財(cái)政均衡的實(shí)證分析研究成果較少。事實(shí)上，即使是在義務(wù)教育發(fā)達(dá)的地區(qū)，校際間差異仍然突出。比如，中央教育科學(xué)研究所程方平研究員根據(jù)北京市海淀區(qū)政協(xié)文教委以及民革、民建、民進(jìn)等民主黨派多次調(diào)研結(jié)果形成的調(diào)研報(bào)告顯示，“在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，人們總認(rèn)為教育最為發(fā)達(dá)的海淀區(qū)應(yīng)該是所有居民都能享受平等和相對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的地方。事實(shí)上，在海淀區(qū)的地圖上，在中關(guān)村以外，包括南部城區(qū)、西部郊區(qū)和面積廣大的北部農(nóng)村地區(qū)，學(xué)校教育的差別明顯存在，而且還在迅速地?cái)U(kuò)大，有些地方的公立學(xué)校教育甚至到了危險(xiǎn)和嚴(yán)重的地步”目。這種狀況提醒我們，在分析區(qū)域義務(wù)教育財(cái)政均衡狀況時(shí)，如果僅僅使用區(qū)縣之間的差異數(shù)據(jù)，往往會(huì)掩蓋義務(wù)教育財(cái)政差異的真實(shí)狀況。

　　(四)校際間財(cái)政均衡是長(zhǎng)期被忽視的義務(wù)教育均衡關(guān)鍵指標(biāo)

　　筆者發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r的相關(guān)數(shù)據(jù)披露的結(jié)果顯示：至今為止，在國(guó)內(nèi)各級(jí)政府公開的教育財(cái)政相關(guān)信息中，尚無(wú)學(xué)校之間教育財(cái)政均衡狀況的相關(guān)數(shù)據(jù)。政府部門披露的數(shù)據(jù)大多是義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)總量、財(cái)政投入量、增長(zhǎng)率等。至于政府的財(cái)政投入對(duì)縮小學(xué)校之間財(cái)政差距的結(jié)果基本是被忽略的。不可否認(rèn)，義務(wù)教育財(cái)政投入總量的增長(zhǎng)有利于改善學(xué)校之間財(cái)政非均衡狀況，但兩者之間并不存在必然的因果關(guān)系，這需要分析義務(wù)教育財(cái)政投入在學(xué)校之間的分配關(guān)系。政府部門之所以不能或者不敢公開學(xué)校之間的財(cái)政均衡數(shù)據(jù)并非是統(tǒng)計(jì)上的困難，而是義務(wù)教育財(cái)政總量的數(shù)據(jù)相對(duì)于學(xué)校間財(cái)政均衡的數(shù)據(jù)更能夠反映教育政績(jī)。如果政府長(zhǎng)期忽視學(xué)校間財(cái)政均衡的指標(biāo)，不斷增加的義務(wù)教育財(cái)政投入不僅不能有效縮小學(xué)校間財(cái)政差距，反而有可能導(dǎo)致以“示范學(xué)校”的政績(jī)工程代替義務(wù)教育均衡發(fā)展，進(jìn)而掩蓋學(xué)校之間差距進(jìn)一步擴(kuò)大的事實(shí)。

　　二、區(qū)域內(nèi)校際間教育財(cái)政非均衡狀況的實(shí)證分析

　　基于北京市18個(gè)區(qū)縣的官方數(shù)據(jù)及筆者對(duì)北京市部分區(qū)縣內(nèi)256所中小學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，北京市校際間教育財(cái)政非均衡主要表現(xiàn)在：校際間的財(cái)政差異明顯高于區(qū)縣間差異，校際間財(cái)政的存量差異高于增量差異，公眾對(duì)校際間均衡的滿意度也低于區(qū)縣間。縮小校際間財(cái)政差距是義務(wù)教育財(cái)政投入的重點(diǎn)。

　　(一)校際問教育財(cái)政差異明顯高于區(qū)縣間差異

　　表1、2數(shù)據(jù)顯示，盡管區(qū)縣間、校際間生均教育經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)差異均基本呈相對(duì)縮小的態(tài)勢(shì)，但校際間生均經(jīng)費(fèi)的差異明顯高于區(qū)縣間，且初中差異高于小學(xué)。以2007年為例，校際間初中、小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)差異高于區(qū)縣間差異分別為23％、20％；校際間初中、小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)差異高于區(qū)縣間差異分別為13％、10％，初中差異明顯高于小學(xué)。如果從校際間教育經(jīng)費(fèi)內(nèi)部差異來看，生均公用經(jīng)費(fèi)差異非常突出。

　　(二)校際間教育財(cái)政資源存量差異高于增量差異

　　如果把年度生均教育經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)作為教育財(cái)政增量，把生均固定資產(chǎn)總值、生均專用設(shè)備值作為存量，圖1、2數(shù)據(jù)顯示，校際間教育財(cái)政的存量差異明顯高于增量差異。

　　圖1數(shù)據(jù)顯示，2002-2007年初中校際間的生均固定資產(chǎn)總值變異系數(shù)、生均專用設(shè)備變異系數(shù)都是高于生均教育經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)，2003年初中校際間的生均固定資產(chǎn)變異系數(shù)最高達(dá)137％，比同年的生均教育經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)62％高出74％，雖然后來的幾年中兩者之間的差距有所縮小，但到2007年，初中校際間的生均固定資產(chǎn)變異系數(shù)仍在98％，比同年的生均教育經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)58％還高出40％。初中校際間的生均專用設(shè)備值變異系數(shù)雖然從2002年的92％下降到2007年的69％，但還分別高于2002年、2007年的初中生均教育經(jīng)費(fèi)16％和11％。

　　圖2數(shù)據(jù)顯示，雖然小學(xué)校際間的生均固定資產(chǎn)總值變異系數(shù)從2002年的99％下降到2007年的74％，生均專用設(shè)備值變異系數(shù)從2002年的78％下降到2007年的55％。但與生均教育經(jīng)費(fèi)差異比較，2002年生均固定資產(chǎn)總值變異系數(shù)高于同年的生均教育經(jīng)費(fèi)差異，差異高達(dá)35％，生均專用設(shè)備值變異系數(shù)高于同年的生均教育經(jīng)費(fèi)差異，差異高達(dá)14％。到2007年，小學(xué)生均固定資產(chǎn)總值、生均專用設(shè)備值變異系數(shù)仍然高于生均教育經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)，分別高達(dá)32％和13％。校際間生均固定資產(chǎn)總值及生均專用設(shè)備總值差異高于生均教育經(jīng)費(fèi)差異，主要是長(zhǎng)期以來政府非均衡義務(wù)教育財(cái)政投入政策導(dǎo)致的結(jié)果。目前地方政府對(duì)農(nóng)村及薄弱學(xué)校財(cái)政投入傾斜政策以利于改善這種狀況，但各地示范性學(xué)校的政績(jī)工程可能又會(huì)“對(duì)沖”政策的執(zhí)行效果。

　　(三)公眾對(duì)校際間財(cái)政均衡的滿意度低于區(qū)縣間

　　基于筆者2008年10月對(duì)北京市部分區(qū)縣內(nèi)256所中小學(xué)調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果顯示，公眾對(duì)區(qū)縣間的'教育均衡滿意度高于對(duì)校際間教育均衡的滿意度，對(duì)小學(xué)校際間教育均衡滿意度高于對(duì)初中校際間教育均衡的滿意度。在被調(diào)查的初中學(xué)校里，對(duì)校際間生均教育經(jīng)費(fèi)均衡的不滿意度最高，占被調(diào)查學(xué)校的46.8％，對(duì)區(qū)縣間生均教育經(jīng)費(fèi)均衡不滿意的學(xué)校占被調(diào)查學(xué)校33.6％，對(duì)校際間的不滿意度高于區(qū)縣間13.2％。對(duì)小學(xué)校際間生均教育經(jīng)費(fèi)均衡不滿意和非常不滿意的比例加總為31.3％，對(duì)區(qū)縣間不滿意和非常不滿意的比例加總為28.1％，校際間的不滿意度高于區(qū)縣間不滿意度3.2％。就初中與小學(xué)比較而言，初中區(qū)縣間、校際間的生均教育經(jīng)費(fèi)均衡不滿意率高于小學(xué)。