我國空域使用權(quán)利物權(quán)法規(guī)制的適用論文

　　摘要：我國現(xiàn)行對空域的使用分配采取純粹的行政分配模式, 這種模式完全由政府部門來主導, 靈活性不強, 也因此引發(fā)了空域使用效率不高, 空域使用者積極性不強等問題。文章認為為了提高空域的使用效率和保障空域的經(jīng)濟價值, 將空域使用權(quán)作為一種物權(quán)法上的用益物權(quán)具有合理性和可行性。由國家來分配空域使用的范圍, 附條件地設定空域使用權(quán), 并且允許空域使用者將空域進行市場交易來實現(xiàn)其收益權(quán)權(quán)能, 讓市場發(fā)揮其在空域資源配置中應有的作用。

　　關鍵詞：空域使用權(quán); 物權(quán)法; 市場化;

(一) 行政許可授權(quán)使用模式

　　在民用航空中, 空域的使用主要是在一定時間和空間范圍內(nèi), 利用空域來進行貨物或旅客運輸。主要涉及兩方面具體資源:航班時刻和航線。這兩種資源對航空公司的運營發(fā)展有著至關重要的地位, 是否能拿到熱門航班的時刻和效益好的航線, 直接決定了航空公司經(jīng)濟收益的高低。如何配置這兩項公共資源一直都是空域使用主體以及國家空域管理部門重點關注的對象。現(xiàn)階段我國采取的是行政分配為主的模式, 這種模式造成了航線、航班時刻分配過程不夠公開透明化, 獲得空域使用權(quán)的承運人可能會濫用空域資源, 直接造成空域的使用效率低下。

　　目前, 國內(nèi)航線的配置采取做法是:根據(jù)航空公司的申請, 民航局和民航地區(qū)管理局核準該申請或許可登記。這是一種單純的行政許可方式。有些空運企業(yè), 尤其是承擔政府協(xié)調(diào)或執(zhí)行指定的特殊貧瘠航線飛行任務的企業(yè), 民航管理部門會根據(jù)他們提出的申請酌情增加由其始發(fā)的航線或開辟該地區(qū)效益較好的航線, 航空公司可以以這種方式獲得一些額外的航線經(jīng)營許可使用權(quán)。依據(jù)《中國民用航空國內(nèi)航線經(jīng)營許可規(guī)定》第三十七條, 航線經(jīng)營權(quán)不可以租賃、轉(zhuǎn)讓、買賣和交換。這就從根本上禁止了航線通過二級市場的分配進入市場自由交易。

　　根據(jù)《民航航班時刻管理暫行辦法》, 政府主導的行政分配機制是我國航班時刻的配置方式, 航空公司必須持有運行合格的審定證書后才可向航班時刻協(xié)調(diào)機構(gòu)提交申請, 航班時刻協(xié)調(diào)機構(gòu)負責航班的協(xié)調(diào)工作, 考慮申請航班時刻的性質(zhì), 審核是否符合航班時刻申請的條件, 并結(jié)合“祖父原則”和“先到先得”等原則來決定是否許可航空公司使用申請的航班時刻。航班時刻的具體協(xié)調(diào)、分配與使用監(jiān)督工作則由中國民航局空管局和地區(qū)管理局來負責。它們設立航班時刻協(xié)調(diào)機構(gòu), 機構(gòu)承擔航班時刻具體協(xié)調(diào)、分配與使用監(jiān)督工作。從經(jīng)過協(xié)調(diào)之后確定的最終航班時刻結(jié)果公布到新航季確定期間, 申請定期航班的航空公司不能調(diào)整其獲得的航班時刻。在時刻池中沒有得到分配的時刻和已經(jīng)分配未使用的定期航班時刻可以用于不定期航班和通用航空飛行。但是根據(jù)規(guī)定, 航班時刻交換只能發(fā)生在航空公司內(nèi)部和航空公司之間。總的來說, 就是承運人獲得航班時刻的使用權(quán)后, 不能放入市場進行出租、出售、抵押等二次交易活動。

(二) 行政許可模式存在的問題

1. 條文規(guī)定不夠全面

　　當前國內(nèi)分配空域資源方式的弊端顯而易見。在《民用航空法》中, 用有限的幾條條文來大體上確立航線分配和航班時刻的行政許可制度, 賦予了民航主管部門的行政許可主體地位, 申請資格、許可原則、許可條件、許可程序、聽證制度等重要內(nèi)容在《民用航空法》中并沒有體現(xiàn)。根據(jù)《民用航空法》和《行政許可法》的授權(quán), 民航局制定的規(guī)范性文件是行政權(quán)力下的產(chǎn)物, 具有規(guī)范性文件中固有的.局限性、滯后性、不穩(wěn)定性。

2. 過度的行政干預不利于空運企業(yè)的自由競爭

　　雖然發(fā)布規(guī)范性文件是現(xiàn)階段民航局管理、調(diào)整空運企業(yè)經(jīng)營國內(nèi)航線的重要手段, 但涉及面較廣的行政干預在一定程度上制約了空運企業(yè)之間的自由競爭。《國內(nèi)航線經(jīng)營許可規(guī)定》是空域使用行政許可模式的較為基礎的規(guī)定, 效力級別是部門規(guī)章, 在這效力之下還有《進一步改革國內(nèi)航線經(jīng)營許可和航班管理的辦法》、民航局國內(nèi)航線經(jīng)營許可評審委員會制定的每航季經(jīng)營許可評審規(guī)則, 等等。正是這些規(guī)定給航空運輸企業(yè)劃定了從申請、批準、后期使用、交換等流程的條條框框的規(guī)定, 想要高效地使用獲得的空域似乎也比較艱難;再者, 像《國內(nèi)航線經(jīng)營許可規(guī)定》這樣很早之前制定的規(guī)章在整個管理體系中還有很多, 已滯后于一直在進行的民航管理體制改革;這些文件的部分內(nèi)容條款實用性不強, 例如空運企業(yè)在航空安全、航班正常、服務質(zhì)量、誠實信用方面的業(yè)績優(yōu)劣是核準該企業(yè)進入航線經(jīng)營的條件, 航空公司的業(yè)績優(yōu)劣卻沒有一套標準化的操作規(guī)則。

　　航班時刻和航線分配是政府一手主導, 在這種純粹的行政許可的模式下, 航空公司難以插手, 也不知道民航管理部門行政審批的程序, 只能被動地接受民航管理部門許可的空域, 由于民航管理部門不允許航空運輸企業(yè)在一定范圍的變動, 航空運輸企業(yè)想要交換自己獲得的空域需要經(jīng)過一系列繁復的程序, 由此造成航空公司的積極性被抑制, 航班時刻和航線資源的利用率不高。作為空域資源的直接利用者, 空運企業(yè)為了獲取高收益而竭力去爭取高峰時刻, 不申請或閑置申請的效益較低的非高峰時刻, 導致了不同時刻之間分配不均衡, 非高峰時刻沒有公司愿意運營, 出現(xiàn)航班時刻的虛占和囤積現(xiàn)象, 使資源浪費和閑置。這也是導致纂改獲取的既定航班時刻、高峰時刻的擁擠、航班延誤, 以及非高峰時刻的浪費等現(xiàn)象的原因之一。

二、空域使用權(quán)利物權(quán)法規(guī)制的適用

(一) 物權(quán)法規(guī)制空域使用權(quán)的價值

　　一旦將空域資源納入物權(quán)法規(guī)制, 就意味著將空域資源進行物權(quán)化利用, 進入了私權(quán)領域。這和傳統(tǒng)的行政許可后航空運輸企業(yè)在自己被劃定的運輸范圍內(nèi)各自相安無事的模式相比, 將是一種有著更加多的市場交流互動, 更加充分地調(diào)動航空運輸企業(yè)積極性以及更加高效利用空域的體制機制。

　　空域使用權(quán)當作一種用益物權(quán)可以被占有、使用、收益, 也可以進入市場進行抵押、租賃、轉(zhuǎn)讓, 這意味著使用空域有了一套更為便捷高效的運作方式, 這能直接提高空域資源的利用效率和經(jīng)濟價值。和行政許可后使用空域相比, 權(quán)利人因為可以自己排他性的使用而會更加看重自己獲得的使用權(quán), 會盡力提高空域使用效率從而使自己獲得最大化的經(jīng)濟利益, 以減少目前存在的許多航空公司閑置航班時刻、不使用獲得的空域的現(xiàn)象。空域使用權(quán)作為用益物權(quán)取得民法上的調(diào)整也是邁入市場化的重要途徑, 當空域使用者取得了空域使用權(quán)之后將空域放入市場進行互易、出租、抵押擔保時, 也就間接地發(fā)揮了市場在空域資源配置中的作用。再者, 在現(xiàn)階段的純粹行政許可模式中, 因為國家行政干預程度較大, 空域使用權(quán)出現(xiàn)了沒有超過規(guī)定使用期限卻被任意收回的情況。如, 根據(jù)《國內(nèi)航線經(jīng)營許可規(guī)定》第四十條, 管理部門頒布了多部行政法律規(guī)范, 為航空公司也就是具體的空域使用權(quán)人設定了各種限制, 這樣直接降低了航空公司的積極性。另外, 再以航空公司違反有關規(guī)定為由收回其空域使用權(quán), 導致權(quán)利人無權(quán)再使用空域, 使航空公司遭受巨大的經(jīng)濟損失, 最后可能直接導致破產(chǎn)。航空公司的空域使用權(quán)利得不到很好的保障的情況下, 自然不會有效地利用自己獲得的空域資源。