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摘要：公共行政和公共管理在公共領域主體、關系和研究視角的三維分析框架中，最大區別是行政關系這一項。行政關系使得公共行政、公共管理、公共政策、公共事業等學科形成了曲折、交疊的發展歷史軌跡和邏輯路徑，也使公共行政學作為公共管理學一級學科的通論性課程顯得必要而合理。公共管理學的研究應該綜合集成各方面的專家，將通論和技術連接起來，解決關乎公共又細致入微的公共管理問題。

關鍵詞：公共領域;公共行政;公共管理;公共行政學;公共管理學;公共管理學科體系

　　自從行政管理專業在2O世紀80年代恢復以來，關于行政管理學科隸屬和學科的體系的爭論就沒有停息過。這些爭論為公共行政學學科體系的科學化提供了卓有成效的見解，不過已有觀點基本上都限制在公共行政學科本身進行討論，焦點在于探討既有二級學科要素的合理結構和邊界，沒有跳出公共行政學既有的學科架構的范圍來審視公共行政學。有鑒于此，本文嘗試跳出公共管理學科架構，以公共領域這一學術領域作為起點，審視既有的公共管理及其相關學科。

一、公共領域的三維定義模式

　　公共領域研究將人類社會分為公共領域和私人領域，公共領域包括國家和調節國家與社會的公眾領域。公共領域可以用主體、關系和如何認識關系三個維度加以分析：主體 國家、非國家公共部門、公民;關系 政治關系、行政關系、法律關系、管理關系、社會關系和經濟關系等等關系;如何認識關系 管理學的視角、政治學的視角、法律的視角、社會學的視角。根據主體、關系和如何認識關系的三維結構可對公共領域進行界定。比如，對于公共領域三維結構中的一個點A (國家、行政關系、管理學視角)，意思就是：公共領域中，采用管理學的視角研究涉及國家的行政關系的相關研究。再如一個點B (公民、行政關系、法律視角)，意思就是在公共領域中，采用法律的視角研究涉及公民的行政關系的相關研究。

　　據此筆者將公共管理看做是公共領域中管理現象 的簡稱，定義為：公共管理=PM (公共領域全部主體、管理關系、理解公共領域的所有視角)。將公共行政看做是公共領域行政現象的簡稱，定義為：公共行政=PA (公共領域的全部主體、行政關系、理解公共領域的所有視角)。教育經濟與管理、社會醫學與衛生、土地資源管理等公共管理二級學科，都是某一專業領域的公共管理。可以將專業領域的公共管理定義為：專業領域的公共管理=專業領域+PM(公共領域的全部主體、管理關系、理解公共領域的所有視角)。

　　由上定義可知，公共行政與公共管理的最大區別是行政關系 這一項。本文通過對行政概念的知識考古學式考察，界定行政的性質，并以此為基礎提出公共管理學科的新構想。

二、行政性質的知識考古學

　　公共行政學 一詞最早稱作行政學，是英語Administration一詞的漢語翻譯。該詞的使用直接取自威爾遜的《行政學研究》， 《行政學研究》最初發表的時候，標題中并沒有公共(Public)一詞，在多次印刷后，人們為了區分政府行政部門與私營企業的管理，才在再版時加上 public 一詞，? ∞意在表示公共行政以公共部門為研究領域，具有公共屬性。國外學者對公共行政的定義主要有以下幾個觀點：

　　第一，政治和法律的執行說。該觀點將行政看作是區別于政治和政策的一種活動。這種活動具有具體化、個別化、細微化、連續性、技術性、系統性的特征。布隆赤里、威爾遜、古德諾等都持有這種觀點。執行說回答了執行什么?誰執行?采用什么方式去執行三個關鍵問題。包括政治，立法機關、行政機關、司法機關頒布的法律、法規和政策三種。執行說持執行的載體和執行的活動特性相分開的理論。在采用什么方式去執行(即執行活動的特性)上持相同意見，但在執行的載體(即誰去執行)以及執行什么上存在分歧，分歧的焦點在于：有的學者認為執行僅僅是行政機關的事情，有的學者則認為立法和司法機關內部也有執行活動。

　　第二，政策說將公共行政看作政策的制定和執行。拉里.B.希爾、F.特德.赫伯特、羅伯特普雷斯托斯、A.尼格羅、勞埃德、G.尼格羅、格洛弗斯達林等人是政策說的代表。 該派將公共行政看作政策的制定和執行，因為政策一般由行政機關制定，行政機關通過政策制定表達國家意志，政策執行則是國家意志執行的一種。政策說實質上是古德諾學說的另種表述，因為古德諾將國家的功能和機構分開，認為行政機關在執行國家意志的同時也對國家意志進行表達。

　　第三，倫納德D懷特、赫伯特西蒙是管理說的代表。管理說將公共行政看作是管理過程和管理行為，認為公共行政是在特定的環境下，分配和利用人的努力和物質資源，通過戰略(計劃與決策)、組織、領導和控制等過程來實現國家的目標。管理說的邏輯衍生是項目說。

　　第四，產品生產說。將公共行政看作是公共產品和服務的提供、生產和安排。生產說是經濟學思維滲透進公共行政的產物。

　　第五，機關說。機關說認為行政是與立法、司法相區別的一種活動。

　　第六，設計說。金約恩是設計說的代表，他將公共行政看做一種設計，這種設計強調參與性決策和學習、目標和行動、變革、想象力和創新以及社會互動和共同生產。

　　第七，綜合說。綜合說將公共行政看作是政府實現國家目標而采用政治、倫理、法律、管理等多種制度、機制、過程和方式，為社會提供制度、產品和服務的所有活動。德懷特沃爾多的法律與執行綜合說、羅森布魯姆的管理、政治和法律綜合說、詹姆斯費斯勒和唐納德凱特爾的政策與管理綜合說、查爾斯萊溫的政策與項目綜合說、斯蒂爾曼的要素綜合說等等。

　　本文認為，上述公共行政的各說，從不同角度揭示了行政現象的特征和屬性。筆者在綜合上述學說的基礎上，以行政的性質為核心，給出公共行政的一個整合定義：公共行政就是政府等公共組織為了實現國家意志、國家目標，根據法律，基于特定社會歷史環境的考量，分配和利用人的努力和物質資源，制定和執行公共政策，采用政治、倫理、法律、管理等多種制度、機制、過程和方式，為社會提供制度、產品和服務的具體化、個別化、細微化、連續性、技術性、系統性的行為，以及政府自身內部事務管理和政府自身建設的所有行為。