一、質疑:忽視整體性價值的詰難
縱觀當先學界對于行政行為效力內容的研究,絕大多數的學者局限在各自的理論范圍內,缺乏各觀點間的融會貫通。這導致了如下問題的產生。其一,從兩效力說、三效力說直至五效力說、六效力說,其研究進路多是闡述本學說內具體包含有哪些作用力,欠缺對其他學說中作用力足夠的評價甄別。其二,論述角度多從正面入手,往往集中于“行政行為效力內容包括A、B、C”,而忽視了對“為什么不包括D、E、F”的論述,使得闡釋本身的說服力大打折扣。其三,由于沒能從一個宏觀的角度看待理論框架的構建,使得研究成果分散、繁雜、浩如煙海、自說自話,難以從中做出有效的取舍。有鑒于此,筆者曾撰文指出,應當以一種排除式的思路來重構我國行政行為效力內容的體系。大概思路是:首先,綜合目前各家學說的內容,把備選的行政行為效力列為:先定力、存續力、公定力、確定力、執行力、拘束力、不可爭力、不可改變力和實現力,共九大效力。其次,進行初步辨別,分析各效力進入最終行政行為效力內容的框架的合理性。最后,將不具有合理性的效力進行排除,完成對行政行為效力內容的理論重構,得出我國的行政行為效力內容應由公定力、確定力和執行力三大效力構成。[①]
這種思路,無疑突破了各效力學說相互間的界限,得以在一個相對宏觀的高度來審視整個行政行為效力內容的框架,是對于相關理論探討的一種全新嘗試。然而,最近筆者聽到了一種聲音,即以忽略了效力內容整體性為由對這種思路提出的質疑。這種質疑的要點大致如下。
第一,行政行為效力的內容其實就是研究行政行為的效力究竟由哪些具體的“力”組成的理論。這些效力相互間組成了一個能動的有機整體,共同維持著行政秩序的良好運行。因此,評價一種效力內容學說的標準,在于看這個有機整體能否實現維持行政秩序良好運行的目的。具體說來,倘若某個學說提出的諸效力的總和能夠周延行政行為效力的內容理論所涉及的全部范圍,其就具有合理性,不應冒然否定。類似的,行政性為類型的劃分問題一直以種類眾多著稱,然而行政性為的內涵范圍是一定的,只要某種分類能夠完全覆蓋這一范圍,就具有一定的合理性,不應一概否定——理論界和實務界固然推崇抽象行政行為和具體行政性為的劃分,但這并不能構成否認羈束行政政行為和自由裁量行政性為、依申請行政性為和依職權行政性為等其他分類法的合理性的理由。[②]
第二,排除式的思路似乎陷入了一個“只見樹木不見森林”的機械論的困境。因為它的研究樣本是普遍性意義上的單個的作用力,而非在特定分類法的背景下的作用力組合,這就割裂了各作用力在特定分類法中所形成的有機聯系,造成對作用力本質內涵的曲解或者片面的認知,很難稱得上科學。比如,三效力說包括確定力、執行力和拘束力,而四效力說則包括公定力、確定力、執行力和拘束力,這兩種分類都能夠解釋并還原行政行為效力的整體構架,都具有合理性。倘若把其中貌似相同的確定力或拘束力單獨抽出作個性研究,由于其在兩學說中的內涵互有差異,是必然會導致理解上的偏差和扭曲的。
因此,該觀點認為,排除式思路的合理性是存在問題的。
二、回應:以穩定的整體性價值為基準
毋庸置疑,合理的質疑是理論進步的不朽動力。對于“忽視了整體性價值”的詰難,筆者的回應是:所謂的排除式思路,其理論基礎具有二元性,即以傳統學說合理性為前提的穩定價值為基準,以單個作用力的個性分析為手段。
首先,以合理性為前提的穩定價值,是指以一種傳統的、具有廣泛影響力的觀點作為研究基準,以對其進行有益的理論突破為目標,兼顧保持其穩定性為最低標準。簡言之,一種嶄新理論提出,倘若確實相對傳統的觀點實現了有益的質變,則予以接受;否則,就要維護傳統觀點的穩定性,避免無謂的理論波動,以防止這種波動對實踐產生消極的影響。在筆者看來,這種作為研究基準的傳統理論,便是以公定力、確定力和執行力和拘束力構成的四效力說。以四效力說作為研究基準的理由,主要有如下幾點。
其一,四效力說基本體現了行政行為效力內容所探討的領域范圍。從主體范圍上說,既包括一般意義上的行政機關,還包括得到授權的其他組織;從對象范圍上說,既包括行政行為的相對人,還包括做出行為的行政機關、該機關的上級機關、司法審判機關甚至社會上一切相關主體;從效力的類型上看,既有基于推定而產生的效力(如公定力),也有基于有權機依法確認的效力(如確定力);從影響的程序范圍上來說,既包括行政程序、也包括司法審判程序;等等。其二,四效力說基本闡釋了各具體效力的基本內涵和特定價值。有些效力可能同時出現在數個不同的學說中(如:從三效力說到六效力說,幾乎都可以見到確定力的影子),其在不同學說中的內涵明顯是存在差異的,因此就需要一個較為普遍性的觀點作為樣本,來考察其不同變化的差異所在。獲得了廣泛承認的四效力說,無疑是最為合適的選擇。其三,以四效力說為基礎的相關制度已經基本形成,并收到了良好的實踐效果。在四效力說框架下,基于公定力建立了“一事不再罰”、“訴訟不停止執行”等制度;基于執行力建立了“先予執行”、“強制執行”制度;等等。這使得對該學說的突破,可能直接關系到現實中某項具體制度的存在基礎。其四,由于四效力說已經形成了一定程度的穩定性,不宜對其輕言顛覆。這里強調的是“輕言”。一方面,理論的穩定性直接關乎制度的穩定性,倘若對一種既存的、具有普遍性意義的理論進行顛覆,除了一定的學術勇氣外,更要面臨整個穩定性被打破后帶來的動蕩。另一方面,穩定性雖然重要,但并不是唯一的價值追求。當某種觀點足以使行政行為效力理論的研究實現質的飛躍時,我們也是樂于冒著理論動蕩的風險欣然將其接納的。這其實就是一種成本收益分析的邏輯——倘觀點創新的弊大于維護穩定性的利,則棄之;否則,納之。因此,排除式思路的基準,事實上是一種以傳統學說合理性為前提的理論穩定。
其次,以單個作用力的個性分析為手段。排除式思路的運作過程,就是以單個的作用力為樣本進行分析,權衡將其納入行政行為效力內容的合理性和必要性。如果得出否定性結論,則予以排除。之所以采用這種個性分析的手段,主要基于如下考慮。其一,只表明支持某一分類,而不分析該分類的合理性和其他分類的不合理性,是當前學界相關著作的主流論述模式,也是造成行政行為效力內容問題領域內學說林立的根本原因。要實現學說之間的交流融通,一個捷徑便是尋找兩個學說之中所相近的概念進行比較、甄別,最后作出取舍。如上文提過的確定力,在數個學說中均有涉及,要權衡這些學說的異同優劣,研究確定力的一般內涵無疑是一個適合的突破口。因此,對單個效力的個性分析,實際上是貫通各學說研究的橋梁。其二,本學說內部在結構上失調,難以形成足夠的說服力,是當前行政行為效力內容分類的重要表現。比如,臺灣的翁岳生教授將行政行為效力分為存續力和構成要件效力兩項,由此掀起了一股以存續力替代傳統公定力的思潮。
然而,存續力的內涵是什么?當前學界非但仍然莫衷一是,而且相互間出入甚多,這樣一個概念,如何同其他的作用力融合?又如何實現效力內容的結構性優化?又如,傳統四效力說中一直視為重要組成部分的拘束力,其內涵究竟為何?學者們要么一筆帶過,不究其詳,要么簡要分析,卻似乎處處透著公定力和確定力的影子。可以說,在四效力說中,拘束力是內涵最模糊、研究最匱乏、存在必要性最值得懷疑的一個。但正是這樣一個很難看出有什么結構性意義的效力,卻作為四效力說的重要組成部分之一傳承至今,這就難免令人對四效力說的結構合理性提出質疑。其三,個性分析的過程,事實上是為了明確各個效力的確定內涵,為行政行為效力內容的重構做出必要的鋪墊。同一個效力,其內涵在不同的學說中卻出現了不同的變化,使得該效力的本來面目無端被模糊化,倘若連效力的內涵都無法確定,如何進一步對不同的效力組合進行探討?因此,倘若各學說分類的研究遵循的是一種縱向的思維進路的話,那么對某一效力在不同學說中的特點進行總結分析,進而總結出該效力內涵的本來面目,則是采用了一種橫向的研究模式。是故,以單個作用力的個性分析為手段,是排除式思路的又一理論基礎所在。
以上兩大理論基礎互為補充,有機運行,進而產生了適用排除式思路的四大標準。
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