【摘要】績效預算是政府公共支出管理的一項重要制度,其核心是強調公共支出管理中的預期和目標,以及目標與結果的結合,以提高財政資金使用的有效性和政府公共支出管理水平。實施好預算績效管理有利于解決我國傳統預算管理中責任不清、透明度低、效率低下等問題。因此,對績效預算實施步驟的設計意義重大。
一、實施好績效預算的重要性
(一)量化政府責任,改善政府與公眾關系
績效預算的顯著功能在于,它要求部門將每年的支出與績效掛鉤,注重產出與投入比例。這種對結果負責的體制,使政府對人有了清楚的交待,納稅人也可以對政府提出異議或肯定政府的成績,尤其有助于政府與公眾建立“雙向溝通機制”,從而建立起相互信任的良好關系。
(二)提高預算資金的使用效率
績效預算的本質在于增強財政資源分配與政府各部門績效之間的聯系,從而提高財政支出的科學性、規范性。其結果是公共部門有了責任機制,各部門會將每年要實施的計劃列出,并按其優先性做出排列,項目實施過程中和結束后都可以利用績效評估來對其做出改變,從而實現資源的優化配置。
二、我國績效預算實施的現狀
(一)實施的現狀
目前,在財政部預算司研究制定的《中央部門預算支出績效考評管理辦法》指引下,我國已有大部分的省、市、區正在穩步的實施績效預算的改革,其中有些已經取得了可喜的成果,為我國推行績效預算總結了寶貴的,為績效預算在我國的進一步推廣留下了基礎。
(二)存在的問題
1.預算的資源配置效率低下,缺乏資金追蹤問效機制,缺乏有針對性的制度規范。
2.政府職能轉變滯后給實施績效預算帶來現實和制度上的障礙,我國財政資金管理人員配置不足,知識結構的陳舊,難以滿足績效預算的要求。
3.把預算支出過程的管理等同于預算支出的績效管理。預算支出管理進行了了多項改革,如實行國庫集中支付制度、政府采購制度等等。這類改革對提高預算支出效率有一定的作用,但這屬于政府對預算支出生產過程管理的改革而不是預算配置資源的范疇。
三、充分借鑒西方先進觀點
(一)確保績效信息和資料的可信性
美國的經驗是,在績效預算改革中,戰略規劃、績效目標、評價指標和標準的制訂都是以部門為主,并征求其他績效管理者、技術專家的參與,OMB、財政部門等預算管理機構進行指導。
(二)注意培養績效管理人員
實施績效預算要求培養一批懂專業、懂管理的人員隊伍,這是推行績效預算的先決條件。美國政府一直比較注意對公共管理人才隊伍的培養,OMB每年都要在培訓績效管理人員上花費大量的時間和經費。
(三)財政法體系不健全
目前我國預算管理還處于階段,財政法體系不健全,各級政府的法律遵從度很低,合規性差,利機構和民眾還不能對政府的預算活動加以有效監控,因此我國目前尚不具備全面推行績效預算的條件和環境。我國可以借鑒美國的績效預算經驗,首先在預算管理引入績效管理理念和某些做法,同時積極進行制度環境建設、相關技術的研發及績效管理人員和文化的培養,為未來進行績效預算改革準備必要的條件。
四、對我國實施績效預算步驟的設計
我國的部門預算已經推行了近十年,各級政府已基本熟悉部門預算的編制程序,因此,可以在部門預算的基礎上推行績效預算的改革,按照“先進行試點,最后再全方位推行”的思路實施,逐步構建過程與結果相結合、效果與效率相結合的預算編制模式,這一過程的實施如下:
(一)選擇部分項目支出較大的部門實行績效預算的試點改革
在全面推行實施績效預算之前,有必要對績效預算的運行狀況及具體作用進行試點探索,我們可以選擇項目支出較大的農業、科技等部門進行試點,先從具體項目的績效考核開始,運用績效預算的原理來指導部門預算,引入政府項目績效評價制度來優化部門預算。具體步驟如下:
1.財政部門要負責制定項目績效預算編制方法,規定項目績效預算的程序、目標、主體、內容和方法,建立項目績效考評制度及其框架體系,構建部門績效項目庫,其主要內容應包括部門事業發展的總體計劃、項目的'內容、項目的滾動計劃、項目所產生的社會或經濟效益、達到目標所需的撥款。
2.各部門根據項目績效預算編制方法和部門績效項目庫編制年度預算。
3.年度終了各部門根據年度預算執行情況向人大提交項目績效報告。為充分體現項目支出的責任,報告內容應包括部門工作目標的戰略計劃執行情況及績效目標的年度執行情況,要對實際取得的績效成績和年度績效計劃中的績效指標進行比較;對沒有達到績效目標的項目說明原因,列出將來完成績效目標的計劃和時間表;如果某個績效目標是不實際或不可行的,要說明改進或終止目標的計劃。
4.政府委托財政與部門對政府各部門的支出項目進行績效考評。
5.由政府根據內外部績效考評結果做出獎懲,對于年度項目績效或是事業發展的計劃完成較好的部門給與獎勵,對于指標完成不好的部門,根據情況消減直到取消該項目的預算。
(二)總結上一步的經驗并在所有部門的內部實施績效預算
部分項目績效預算的實行,為績效預算的全面實施打好了基礎,提供了可供參考的模式和經驗,在部分項目績效預算取得一定成績和效果的前提下,逐步在各個部門全面推開項目績效預算,針對各部門的重點項目計劃開展項目績效預算,真正將項目成果和效果聯系起來。
(三)在項目績效預算的框架下由政府部門全面推行績效預算
不斷地學習與借鑒國際先進經驗,在項目績效預算基礎上進行改良,引入權責發生制進行多年滾動預算,全面推行績效部門預算。
1.編制部門長期戰略計劃。部門工作計劃應將戰略目標詳細分解成年度目標,這些目標應當盡量量化或指標化,以便編制預算并考核效果。
2.根據部門長期的工作目標同步構建績效預算框架,形成部門績效目標。績效預算以部門長期戰略計劃為依據進行編制,全面考慮項目的成本、效益,充分保證績效目標的效率性,實現部門績效目標與部門工作一體化,達到資金有效配置的效果,致使績效的觀念貫穿與整個預算編制與執行過程的始終。
3.考核年終項目執行情況。隨著績效預算改革的深入,對績效評價的要求越來越高,應引入科學的績效評估方法,采取定性分析與定量分析相結合,逐步建立評估模型。同時隨著考評范圍的擴大績效評估可以委托中介機構進行,這樣考評部門可以把主要精力放在評估結果的應用和監管決策上,而且因為社會中介機構有豐富的專業經驗可以提高評價的工作效率、質量和公正性。
4.根據考核結果做出獎懲與預算調整。一是由政府根據內外部考評結果對于績效好的部門給與獎勵,對于指標完成不好的部門則予以公告削減直到取消這項預算。二是根據績效預算按效果撥款的原則,財政部門按照各機構的計劃制定情況以及工作績效的考核結果調整下一年度財政預算,并提交人大審議。
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