[摘 要]從制度變遷的角度看,財政本質(zhì)的不同認識代表著各利益集團的利益格局。主流學(xué)派的“國家分配論”與當前較為流行的“公共財政論”等觀點,是從各自的角度看待國有資產(chǎn)管理體制問題,理論上講,他們都沒什么不正確。但從整個社會占支配地位的利益集團(國家)的角度考察,我們認為,至少我國目前仍應(yīng)堅持以“國家分配論”為指導(dǎo)思想的“一體兩翼”的國有資產(chǎn)管理模式為主,但不排除一些條件具備的地方實施“國資委”模式。

　　[關(guān)鍵詞]財政本質(zhì);國有資產(chǎn)管理

　　時至今日,財政理論的主流學(xué)派仍否認國有資本營運的獨立性。他們認為,國家財政既是“管理型”的,又是“經(jīng)營型”的,“公共財政與國有資產(chǎn)管理這兩方面內(nèi)容,僅是財政的兩個組成部分,主體是一個,即‘以國家為主體’,本質(zhì)是相同的,都反映一定的財政分配關(guān)系,只是兩者有著不同的活動范圍,因而不應(yīng)完全獨立起來看待,以免割裂財政的整體性”①。這樣,“財政與國有資產(chǎn)管理是整體與局部的關(guān)系,是‘主體’與‘兩翼’的關(guān)系(其中另一翼是稅收),三者構(gòu)成一個完整的財政體系”②。本文擬借助于對財政本質(zhì)的認識,從制度變遷的角度探討國有資產(chǎn)管理在財政體系中的定位問題。

一、從制度變遷看財政的本質(zhì)

　　建國以來,我國財政理論在財政本質(zhì)上的代表性認識,最主要的有如下流派:國家分配論、價值分配論、國家資金運動論、共同需要論、剩余產(chǎn)品分配論和再生產(chǎn)前提論等觀點(賈康,1998)。近年來,隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善與發(fā)展,有人提出應(yīng)將傳統(tǒng)占主流地位的“國家分配論”發(fā)展成為“公共財政論”。他們認為,財政首先表現(xiàn)為一種分配活動,但就分配論分配顯然是狹隘的,但是把財政定義為是國家(或政府)所進行的經(jīng)濟活動,又失之過寬。因此財政除參與分配外,還對資源配置、收入分配,以及促進經(jīng)濟穩(wěn)定和增長等經(jīng)濟活動起著重要作用。為此,財政概念一般可表述為:財政是國家為了實現(xiàn)其職能的需要,憑借政治權(quán)力及財產(chǎn)權(quán)力,參與一部分社會產(chǎn)品或國民收入分配和再分配所進行的一系列經(jīng)濟活動(王國清,1999)。

　　歸納目前中國財政理論界的基本格局,大體上可以說是“國家分配論”與“公共財政論”等兩三個較具影響力的非主流學(xué)派間的學(xué)術(shù)論爭。從財政本質(zhì)的不同認識上,我們不難發(fā)現(xiàn)其最根本之處仍在于“利益”之爭。為此,我們借助于新制度經(jīng)濟學(xué)中的“制度變遷”理論對此略加論述。

　　諾斯認為,制度是一個社會的游戲規(guī)則,或者更規(guī)范地說,制度是構(gòu)建人類相互行為的人為設(shè)定的約束。它的主要特征是:①制度是人類適應(yīng)環(huán)境的結(jié)果;②制度是一種公共品。它由社會認可的非正式約束,國家規(guī)定的正式約束和實施機制三部分所組成。非正式約束是人們在長期交往中無意識形成的,具有持久的生命力,并構(gòu)成世代相傳的文化的一部分,它主要包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等因素。在非正式約束中,意識形態(tài)處于核心地位。正式約束是指人們有意識創(chuàng)造的一系列政策法規(guī)。它包括政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約,以及由這一系列的規(guī)則構(gòu)成的一種等級結(jié)構(gòu)。實施機制是制度構(gòu)成中的關(guān)鍵一環(huán)。離開了實施機制,任何制度尤其是正式規(guī)則就形同虛設(shè)。制度變遷是制度發(fā)展的必然規(guī)律,它是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程,其替代、轉(zhuǎn)換與交易活動存在著種種技術(shù)和社會的約束條件。對財政本質(zhì)的不同認識代表了一種制度變遷的趨勢,從深層次上講,財政制度變遷的實質(zhì)是財政活動中有關(guān)各種利益主體利益格局的重新調(diào)整。

　　制度變遷順利進行取決兩個條件:一是這些改革對利益各方均有好處;二是即使對某一方面可能產(chǎn)生損害,由于一方(如中央政府)承擔了這一損失,而不會引起利益沖突,即所謂“帕累托改進”。這實際上難以辦到,于是就產(chǎn)生了矛盾,需要予以協(xié)調(diào)。對此,存在兩種觀點:一種認為,經(jīng)濟體制改革說到底是一種利益關(guān)系的變革,改革的最大難題是協(xié)調(diào)存在于“體制摩擦”背后的“利益摩擦”。因此,對“財政體制改革戰(zhàn)略”的思考,應(yīng)當著眼于如何妥善地解決改革中發(fā)生的各種利益矛盾。另一種觀點認為,制度變遷是一個包含著具有不同利益和不同相對力量的行為主體之間相互作用的政治過程,制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑完全取決于行為主體之間的利益一致程度和力量的對比關(guān)系,任何一組均衡的實際制度安排和權(quán)利界定(包括重新安排和界定),總是更有利于在力量上占支配地位的行為主體集合,力量對比關(guān)系超過一定的閾值,必定導(dǎo)致制度安排和權(quán)利界定的變化,從而對制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑直接產(chǎn)生影響。

　　鑒于此,財政本質(zhì)問題的研究,一方面要正確處理好不同利益集團間的關(guān)系問題,另一方面要盡可能滿足在力量上占支配地位的行為主體(國家)的利益需求,為此,當前學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了圍繞“國家分配論”的一些新學(xué)派,如“社會集中分配論”(賈康,1998),這一觀點的基本要點是:①把財政的本質(zhì)歸于分配政策,把財政分配政策歸于經(jīng)濟基礎(chǔ);②以“國家分配論”為主線,兼收并蓄其他流派的合理內(nèi)容,使“國家分配論”獲得“集大成”和“吸收人類社會一切文明成果”的堅實而科學(xué)的基礎(chǔ);③將財政問題放在歷史唯物主義、科學(xué)社會主義和理論經(jīng)濟學(xué)的宏大背景中,作全方位的新思考,在社會生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系再生產(chǎn)動態(tài)過程中和走向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新過程中把握財政,進而實現(xiàn)“國家分配論”和財政理論的不斷豐富和發(fā)展。此外,縱觀近幾年學(xué)術(shù)界對“公共財政”問題的研究,相當一部分學(xué)者為了避免上述制度變遷過程中“體制摩擦”背后的“利益摩擦”,這些學(xué)者采用以“國家”為主體,參與社會產(chǎn)品或國民收入的各種“分配活動”(王國清,1999)。

二、財政本質(zhì)認識對國有資產(chǎn)管理體制的影響

　　對財政本質(zhì)問題的不同認識,代表了對財政體系中不同的利益格局的各種看法。而其中最為突出的一個焦點是國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)否獨立運行的問題。仍據(jù)上述的新制度經(jīng)濟學(xué)理論,由財政本質(zhì)所反映的國有資產(chǎn)管理體制作為一種制度,變遷可以理解為一種效益更高的制度對舊的制度的替代過程,在這個進程中,實施國有資產(chǎn)管理體制變遷的約束條件是國有資產(chǎn)管理體制變遷的邊際成本等于或小于制度變遷的邊際收益。國有資產(chǎn)管理體制變遷代表著有關(guān)利益主體利益格局的調(diào)整。