摘要：雖然我國社會福利建設在增速和規模方面成績斐然，但是在質量及其體系結構方面還存在不少問題，總體福利水平和普惠化程度不高。應當堅持福利增速與福利質量并重、福利規模與福利結構并重，走內涵式福利發展之路，繼續擴大福利開支及福利規模，提高福利標準以及民生保障能力，加快推動社會福利體系從“補缺型”向“適度普惠型”轉變。

關鍵詞：社會福利 發展診斷 政策改進 民生保障

　　The Diagnosis of Social Welfare Development and its Policy Improvement

　　Liu Min（Shenzhen Polytechnic，Guangdong，Shenzhen，China，518055.）

　　Abstract：Although Chinas social welfare construction is remarkable in growth and scale， there are still many problems in quality and system structure， and the overall level of welfare and benefi ts is not high. We should adhere to the equal weight of welfare growth and welfare quality， pay equal weight to welfare scale and welfare structure， take the road of connotative welfare development， continue to expand welfare expenditure and welfare scale， improve welfare standards and peoples livelihood security， and accelerate the transformation of social welfare system from "defi ciency type" to "moderate and universal type".

Key words：Social Welfare Development diagnosis Policy improvement Social welfare security

1 社會福利發展現狀及特點

　　近年來我國社會福利事業快速發展，但在福利支出速度及規模快速發展的背后，福利質量與結構有待提升、人均福利水平不高的問題依然未得到很好的解決。

　　1.1福利增速很快，但福利質量有待提升

　　20**—20**年，國家財政用于社保和就業、教育、醫療等方面的廣義社會福利支出持續穩定地增加，三項支出從14559億元升至44503億元，增幅達到205.67%，年均增幅達29.38%。在福利開支迅猛增長的背后，福利質量不高的問題依然突出。例如，福利資源分配不均，存在部門分割與制度歧視，城鄉之間、不同地區、不同行業、不同群體享受的公共福利資源差距明顯。據測算，城鄉之間社會保障財政支出相差懸殊，城市人均社會保障費用支出是農村的90多倍，60%的農民僅占有不足30%的國家公共福利資源[1]。一些地方存在重福利投入而輕福利績效的問題，甚至把民生福利當成筐，什么都往里裝，盡管有60%乃至70%的公共財政用于民生福利支出，但這些財政投入有多少是真正落到了民生實處卻并未引起足夠重視。

　　1.2福利規模很大，但福利結構仍需優化

　　2016年全國低保人數依然達到6066.7萬，如果加上農村特困人員，我國城鄉低保制度總受益人數達到6563.6萬人，超過意大利、英國、法國的人口數，成為世界上覆蓋人數最多的“最后安全網”。目前我國已建成了以養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等為主要內容、覆蓋人數超過13億人、主要險種基本實現應保盡保的世界上規模最大的社會保障網。2016年全國基本醫保覆蓋人數突破13億，成為世界上規模最大的全民基本醫保制度。在可觀的福利規模背后，福利體系結構仍需優化。從我國社會福利體系及其結構來看，福利項目以補缺性福利和生存性福利為主，預防性和發展性福利較少；福利對象以老弱病殘、貧困和低收入等“老弱病殘幼貧”等弱勢群體為主，針對更大范圍的群體和普通公民提供的普惠性公共福利較少；福利功能偏重貧困救助以及兜底式的最低生活保障，促進可持續性社會投資與社會融合的功能明顯偏弱，總體福利水平和普惠化程度還不高。

　　1.3福利總量很大，但人均水平不高

　　社會支出是國際社會衡量一個國家和地區的福利總量的主要指標，但是國際社會通用的社會支出指標不包括教育支出，考慮到教育支出是我國福利支出的重要內容，因此加上教育支出并結合中國實際對社會支出指標加以改進后測算[2]，20**年，我國用于社保和就業、教育、醫療和住房等方面的社會開支達到46464億元，占同期國家公共財政支出的比重達到25.50%。按照20**年底人民幣對美元匯率折算后，20**年我國社會支出總額超過7300億美元，超過當年丹麥、挪威、瑞典、瑞士等西方發達國家的GDP規模，這說明了我國總體社會福利規模已經相當可觀。雖然我國福利總量很大，但人均福利水平并不高，與發達國家還存在較大差距。根據經濟合作與發展組織數據庫，按匯率折算后2009年OECD國家平均人均社會支出為47866元，同期我國人均社會支出為1605元，僅為OECD國家平均水平的3.35%，差距極為懸殊。

2 社會福利發展面臨的突出問題

　　我國社會福利建設取得令人矚目的成績，特別是在福利增速和規模方面成績斐然，但是福利質量及其體系結構還存在不少問題，總體福利水平和普惠化程度不高，與民眾日益增長的對美好生活的需求存在明顯差距。

　　2.1福利補缺色彩濃厚，普惠化程度不高

　　國際社會衡量福利普惠的一個重要標準就是普惠主義福利項目及其在福利體系中所占比重。目前我國社會福利體系主要由社會救助、社會保險、社會服務和公共福利等四大福利類別構成。在四大類別中，社會救助往往限制家庭資產或收入并附帶籍貫、城鄉戶籍等資格條件要求；社會保險大多附帶城鄉戶籍、工作單位和正式就業等資格條件要求；養老、醫療、失業、工傷和生育等社會保險與參保人的就業情況與工作單位緊密相關，行業差距較大；社會服務主要針對老人、婦女、兒童等弱勢群體，屬于符合特定年齡、生理以及社會條件的定向性福利（如高齡老人津貼、重度殘疾人津貼、優待撫恤等）。除了全民免費義務教育等少數公共福利之外，住房、醫療、教育等公共福利也具有明顯的福利分層和部門分割特點。總體而言，福利“補缺型”色彩濃厚，全民普惠型福利項目不多。

　　2.2福利水平偏低，保障標準不高

　　我國總體社會支出龐大，福利增速及規模可觀，但社會支出占公共財政支出的比重偏低，福利開支及其保障標準不高。有研究者測算，20**年，我國用于社會保障和就業、教育、醫療衛生、住房方面的民生支出約占公共財政支出的32.2%；同為金磚國家，巴西當年民生支出占公共財政支出的比重為42.3%，南非在2010年民生支出占國家財政支出的比重達到41.3%；一些發展中國家雖然人均GDP僅處于3000～6000美元的水平，但其社會支出占公共財政支出的比重甚至能達到50%的水平[3]。就廣義性社會福利支出占公共財政支出的比重而言，西方福利國家普遍在40%以上，我國尚不足30%，不僅低于西方發達國家，甚至不及一些新興經濟體。2011年，我國社會支出為38534.31億元，占國家公共財政支出的.23.39%，占GDP的8.15%。有研究測算，2015年我國廣義社會支出約占GDP的15.13%，相比之下OECD這一指標的平均值為21.4%，這說明與發達國家相比我國社會支出及其保障水平還不高[4]。

　　2.3重經濟福利而輕社會服務，社會服務發展滯后

　　在社會福利支出中用于社會服務的支出較少。2017年，我國社會福利支出4927.1億元，其中用于社會救助、撫恤支出和自然災害生活救助的支出達到4553.8億元，占社會福利支出的92.42%；用于社會服務的支出僅有373.3億元，占社會福利支出的7.58%。社會服務體系不健全，在服務對象上主要面向弱勢群體，缺乏面向更廣泛群體和普通民眾的普惠型社會服務；在服務類別上偏重養老服務、婦女兒童服務、青少年服務、殘疾人服務等傳統社會服務，缺乏外來人口服務、醫療保健服務、臨床心理服務、醫務社會服務等新型社會服務。社會服務的資金投入、服務設施、服務種類乃至服務能力，跟不上民眾服務需求快速增長的需要。以養老服務為例，發達國家的養老床位數占老年人口總數的比重一般在5%～7%，這一數字在發展中國家一般為2%～3%，在 “十二五”初我國的這一比重僅有1.8%，不僅遠低于發達國家也不及很多發展中國家。