1.風電產業增值稅變革歷程

　　建國以來，我國增值稅稅制共有兩次重大變革，一次是1994年稅制改革，一次是2009年實施的增值稅轉型改革政策，1994年前，電力行業征收的是產品稅，發電環節按0.01元/kw.h計征，而供電環節則按銷售收入的10%計征。1994年后，風電行業按17%的稅率征收增值稅，這大大增加了風電行業的稅收負擔，為此，在2001年原中國計委的文件中，首次將風電列入資源綜合利用稅收優惠名錄，風電場開發享受增值稅減半的優惠政策。2004年7月1日起，東北三省的裝備制造業等八個行業作為增值稅轉型試點；2007年7月1日，將試點范圍擴大到中部六省26個城市的電力行業、采掘業等八大行業；2008年7月1日，將內蒙古自治區東部五個盟市和四川地震受災較嚴重的地區納入轉型試點范圍；2009年1月1日起，根據國務院頒布的增值稅新政策，自2009年1月1日起，在維持現行增值稅稅率不變的前提下，允許全國范圍內（不分地區和行業）的所有增值稅一般納稅人抵扣其新購進設備所含的進項稅額，未抵扣完的進項稅額結轉下期繼續抵扣。現行增值稅征稅范圍中的固定資產主要是機器、機械、運輸工具以及其他與生產、經營有關的設備、工具、器具。因此，轉型改革后允許抵扣的固定資產仍然是上述范圍。房屋、建筑物等不動產不能納入增值稅的抵扣范圍。

　　2.增值稅轉型對風電產業的影響效應

　　（一）增值稅轉型對風電產業發展的有利因素

　　（1）增值稅轉型能有效降低實際稅負風電產業屬于資金密集型行業，產業的資本有機構成很高，即在風電的建設中投資總量大，固定資產占總投資額的比例高，其中風電機組設備一項就能占到總投資額的70%左右。按照增值稅改制前的生產型增值稅，由于固定資產中的已征稅款不允許抵扣，可抵扣的進項稅額少，因此風電的增值稅實際稅負要明顯高于一般行業，在實行消費型增值稅后，風電的實際稅負水平開始下降，風電企業的成本將得到有效控制[2]。

　　（2）增值稅轉型可有效提高市場競爭力在能源市場上，風電作為新能源與常規化石能源的煤電相比存在著電網接入、技術支撐體系和資源評價等諸多的競爭劣勢，生產成本過高導致的電價水平居高不下無疑是最為主要的因素。根據增值稅改革方案，礦產品增值稅稅率將從13%恢復到17%，但風電項目增值稅按照《財政部國家稅務總局關于部分資源綜合利用及其他產品增值稅政策問題的通知》則實施減半征收的政策即17%減少到8.5%，同時，在增值稅轉型前，煤電項目已經有進項稅額抵扣，風電項目幾乎無進項可抵扣，因此風電項目稅負遠高于煤電[3]；增值稅轉型后，作為資本有機構成更高的風電行業，在固定資產抵扣這一項上獲益更大，兩者之間的稅負差距將大為縮小，風電產業在能源市場的弱競爭性將得到有效改善。

　　（二）不利影響

　　（1）增值稅轉型后風電產業稅負仍高于其他行業由于行業的生產特點和投資結構的不同，增值稅轉型對各行業的稅負影響并不相同，雖然增值稅轉型對風電產業本身起著降低稅負的作用，但由于風電產業在轉型前稅負已經較高同時轉型后對風電降低稅負的作用力度有限，使得風電產業的整體稅負水平仍然高于大部分其他行業并遠高于各行業的平均增值稅水平[4]。

　　（2）政策利好存在著抵消效應按照2001年原中國計委的政策文件，風電被列入資源綜合利用稅收優惠名錄，風電場開發享受增值稅減半征收的優惠政策。增值稅轉型后，由于風機等設備投資在風電總投資中占據著較高比例，在風電投產運營的初期，增值稅進項抵扣政策使得風電企業增值稅應繳額幾乎為零，企業本該享受的減半征收的增值稅優惠政策無從體現。

　　（3）地方政府利益受到一定影響從宏觀角度而言，增值稅轉型通過降低風電行業的稅賦對促進風電發展起到了積極的推動作用。但是，增值稅轉型也同時帶來了較大的利益調整，在消費型增值稅稅制下，由于允許抵扣新購進機器設備所含的進項稅額，風電場上繳稅額大幅度降低，地方從風能資源開發中所獲收益大大減少，這很大程度上影響了地方政府對風電場建設的積極性。

　　（4）加速了地方保護主義政策的出臺在增值稅轉型后，地方政府為了彌補利益上的流失，在實際的政策執行中出現了眾多的地方保護主義亂象，包括要求風電企業購買當地設備；要求風電設備制造企業在當地建廠；借各類名義提高或征收新的稅費；收取風電建設發展專項基金等。這些都直接導致了風電開發成本的增加。地方保護主義的出臺對于風電產業的健康發展極為不利。

　　3.政策建議

　　（一）加大風電的增值稅政策優惠力度

　　風電產業具有生產運營前建設投資成本高，建成后經營成本較低的特點，因此在投產以后增值稅進項成本抵扣方面較少，即使按照增值稅率17%減半征收，風電成本仍高于常規的煤電成本，這與國家對風電的鼓勵發展導向相違背。建議對風電企業采取運營的最初幾年不征增值稅、或是按照更低的百分比如25%比例征收、或是將風電企業調整至小規模納稅人稅率水平等增值稅減免的稅收優惠措施[5]。

　　（二）適時開征風能資源使用稅

　　我國目前開征的資源稅稅目包括原油、天然氣、煤炭等常規化石能源，但是作為一種能源資源，風能資源特別是陸上風能資源較為有限，為了體現資源的稀缺性特征，可以對風能資源開征資源使用稅[6]，同時，為了與國家鼓勵開發清潔新能源的能源發展戰略方向相一致，可以對傳統化石能源征收環境補償稅以提高風能開發的市場競爭力。在風能資源使用稅的征稅上可以采用原油、天然氣方式相同的從價計征方式，在稅率制定上應充分考慮增值稅轉型對地方政府稅收的減收影響以及相對于傳統化石能源的比較優勢；在開征風能資源使用稅的同時，由于風電企業的運營成本隨著稅收的開征而增加，可以考慮上調風電企業的上網電價以保證產業能夠充分享受增值稅轉型帶來的成本下降的發展機遇。

　　（三）增加中央政府的稅收轉移支付

　　除沿海地區風能資源外，我國陸上風能資源主要集中在內蒙古、青海、甘肅等經濟欠發達省份，增值稅轉型在短期內造成的稅收收入銳減對于產業發展所在地區的經濟社會發展是一個不能承受之重，因此，在風能資源使用稅短期內不能開征的前提下，建議政府將征收的國家財政風電增值稅收入按照地方政府的稅收減收情況部分或全部返還給地方財政[7]，用以彌補地方政府在風電項目經營初期的增值稅損失，從而重獲地方政府對風電產業發展的投資支持。