【摘要】在二十一世紀的今天,城市化不僅是我國經濟增長的一個支撐點,也是增進國民福利的重要手段,若處理不當則會成為我國經濟持續(xù)高速發(fā)展的障礙。本文在回顧公共物品理論發(fā)展的同時分析了當前我國城市公共物品領域的現(xiàn)狀,并且提出了一些建議和看法。

　　【關鍵詞】城市公共物品供給公平與效率

　　一、城市公共物品定義

　　城市公共物品現(xiàn)在普遍被定義為:范圍局限在一個城市內,以實現(xiàn)城市發(fā)展為目標,保證城市居民的健康和人身安全為前提,為城市化社會進步和發(fā)展所提供的公共產品和公共服務。例如地方教育、公安、消防、公路、橋梁、供水供電網絡,污水處理等。城市公共物品區(qū)別于一般公共物品主要體現(xiàn)在他的區(qū)域性,雖然具有一般公共物品的特征,但主要作用在一個城市內。由于城市公共物品對于城市的發(fā)展至關重要,加之當前我國戶籍制度的適度松綁以及城市化政策的推行,城市公共物品的研究變得更具有重要意義。

　　二、當前國內研究

　　國內學界當前對城市公共物品的研究主要集中在兩個領域,即供給主體與供給模式。對于我國公共物品供給現(xiàn)狀學界爭論不大,由于長期計劃經濟體制以及經濟發(fā)展水平的限制,加之制度缺陷,我國大陸地區(qū)城市公共物品供給不足已是不爭的事實。就當前來看,無論是資本性公共物品還是消費型公共物品,供給都無法滿足市民需求。截止2007年,我國大陸地區(qū)城市化率超過40%。按照當前預測,到2020年我國城市人口數(shù)量將超過7億。加之經濟發(fā)展和國民生活水平的提高,屆時對城市用水、用電、燃料管道、教育、司法等公共物品的需求將呈幾何增長,如不能有效解決公共物品的有效供給問題,我國經濟可持續(xù)性發(fā)展必將受到嚴重制約。對于公共物品的供給方來說確定何種供給規(guī)模才能在滿足需求與充分效率兩個方面達到平衡成為亟待解決的問題。解決這個問題首先應該尋找合適的公共物品供給主體。早期的針對公共物品研究的學者普遍認為公共物品應該由政府提供,但是隨著研究的深入以及“非純公共物品”概念的提出,人們意識到不同“純度”的公共物品應該由不同的主體來完成供給。

　　1、純公共物品的供給

　　純公共物品由于其絕對的非排他性與非競爭性,市場根本無法提供,因此必須由政府來供給。城市純公共物品也是這樣,只是這種非排他性和非競爭性是在一定地域內得以體現(xiàn)。至于是由中央政府還是由地方政府來供給當前學界基本傾向于地方政府供給。依據是地方政府更了解轄區(qū)內居民對公共物品的需求偏好,此外,不少學者認為不同地區(qū)應該有權選擇公共物品的種類與數(shù)量。

　　雖然學者們普遍認為城市純公共物品由城市當局來提供的合理性,但是對于我國當前體制下市政當局公共物品的供給效率學界依然有爭論。爭論的焦點在于效率與公平。一方面我國現(xiàn)行決策體制充分體現(xiàn)了行為效率,但是經濟效率卻存在著廣泛的質疑。由于政府執(zhí)行者的收益曲線與公眾在這一領域的收益曲線偏離,因此他們的行為與目的也會沖突。執(zhí)行者的收益取決于其行為是否滿足上級官員的偏好而非滿足公眾對公共物品的偏好。而上級對區(qū)域公共物品供給的實際需求了解往往不足甚至偏離。此外,國內當前盡管戶籍制度已經放松,但國民依然不可能像西方國家那樣低成本的實現(xiàn)“用腳投票”。這種國情直接影響市政當局對公共物品的供給效率。第二,當前我國中央集權制度下地方政府沒有稅收立法權,費稅改革進一步在財政領域剝奪地方當局為提供某些特殊公共物品而選擇的收入來源。稅收目的不明確以及稅收用途的混亂也影響了財政資金的使用效率,最終影響的還是公共物品的供給效率。

　　2、城市準公共物品的供給

　　不同于城市純公共物品、準公共物品具有一定程度的排他性和競爭性,這種物品若使用者過多也易造成擁擠。例如城市道路、供水供電網絡、通訊、機場等。這些公共物品的“純度”相對于司法、公園、博物館等更低,收取一定費用的可能性也存在。對于此類物品,國內外學者都認為可以實現(xiàn)多元化供給。另外,廣西師范大學黃河東教授提出非純公共物品市場供給的三個條件,即市場經濟制度條件,消費排他性技術條件和公共物品非純性條件。當前我國市政當局針對這種非純公共物品供給的方式按照“純度”大概可以歸納成兩種:市政當局采用公共方式供給或者市政當局通過市場方式供給。

　　所謂公共方式供給即政府向消費者無償提供,但是通過稅收來支付其成本。對于部分“純度”相對較高、外部效益大的產品,如果由市場來提供會造成效率較大的損失,對于這部分產品,政府通過公共方式提供效率會高于私人供給。但是對于這個“純度”的界定并沒有統(tǒng)一標準。這里以城市公路為例,雖然現(xiàn)在大多數(shù)國內城市道路是由市政當局采取公共方式提供,然后通過征收養(yǎng)路費(現(xiàn)已改成汽油稅)的方式來實現(xiàn)成本補償。但是不少地方采取吸收私人資本建設經營部分城市道路,設立收費站對過往車輛收費。

　　除了公共方式供給外,現(xiàn)在我國市政當局也廣泛的采用引入私人資本提供公共物品這種方式。在公共物品供給領域引入私人資本有利于公共物品供給效率和競爭性的提高。另外,當前無論是政府還是學界都認識到供給不等于生產,私人資本的引入可以保證在市政財力有限的情況下更好滿足公眾對公共物品的需求。在我國行政壟斷現(xiàn)象嚴重的國情下,引入競爭機制也可以在相當程度上打破行政壟斷以及遏制尋租行為。具體來看學界將我國市政當局引入市場機制供給的方式歸納為三種方式。即BOT模式(build-operate-transfer)及其后來演進而來的BOOT(build-own-operate-transfer)模式、BOO(build-own-operate)模式、BLT(build-lease-transfer)模式等;“公私合作模式”即ppp(public-private-partnership)模式;ABS模式(asset-backed-securitization)是以項目可預期收入為保證,發(fā)行國際債券的方式來融資。ABS方式除了融資空間大的優(yōu)勢外還有一大優(yōu)點,即不增加政府“資產負債表”上的負債率。

　　三、結論與建議

　　1、當前面臨的問題

　　盡管學界對私人供給公共物品的必要性認識較為統(tǒng)一,但是對于不同模式的認識程度依然較為混亂?，F(xiàn)有文獻似乎更多的在注重討論私人物品與公共物品技術上的劃分,也就是通過排他性技術和生產技術劃分公共物品的“純度”,然后羅列理論按純度套取不同經營或者供給的模式。也有一部分學者重點考慮私人供給效率問題,他們對效率損失的關注點主要來自兩方面:一是市政當局作為市民代言人與企業(yè)對公共項目成本及盈利信息獲取的不對稱性;二是質疑私人供給是否能有效消除搭便車現(xiàn)象。然而針對市政當局對本地區(qū)公共物品需求偏好了解程度的研究很少,且沒有顯著成果。此外,雖然學界已經關注到私人資本進入公共物品供給領域需要市政當局以產權明晰作為激勵機制,而且也有很多文獻闡述了私有資本涉獵公共物品供給效率與價格決定的研究,但是缺乏市政當局引入私人資本投資公共物品領域是否引發(fā)新的行政壟斷的研究。另外關于如何解決我國市政當局對于私有資本進入公共領域經營的監(jiān)管缺失以及體制內對于市政當局監(jiān)管缺失的研究也處于大面積空白狀態(tài)。

　　綜合來看,通過數(shù)十年的研究,我們發(fā)現(xiàn)公共物品的問題實際是要解決市場失靈的問題。但事實是在現(xiàn)行制度下,我們試圖解決由公共物品基本特性引起的市場失靈問題時又引發(fā)了新的效率損失。學界一直在思考如解決外部性和產權問題導致的市場失靈問題,當局也在努力彌補由于制度漏洞導致的新的效率損失以及消除公平障礙,但是還有一個老問題并沒有得到我國執(zhí)行當局在實際操作過程中的重視,即如何有效顯示公眾對公共物品的偏好,因此在此后的研究中更有必要基于明晰的產權來綜合分析研究如何通過我國現(xiàn)行的委托代理機制綜合顯示公眾對公共物品的偏好。

　　2、建議

　　盡管我們列舉了上述的種種問題,但是歸結起來還是兩個方面:第一是需求偏好的顯示以及表達;第二是有效供給。在偏好顯示方面,我們對于文獻中已經闡述的部分不在贅述,這里主要想談的是基于西方公共選擇理論,立法機構運作應該作為表達公眾實際偏好的主要手段。因此,我國各市級人大應該充分發(fā)揮這種作用,針對城市政府提出的各種公共物品供給方案進行選擇。在這過程中必須進一步加強民主監(jiān)督以及進一步提高人大代表選舉過程中公民參與程度。其次,城市執(zhí)政當局作為公共物品的供給者應該主動通過各種實際調查來獲取公民對公共物品的需求數(shù)據,這種做法并非不可能,布坎南曾經提出過問卷調查顯示偏好的方法,但是這種做法技術要求較高,需要城市執(zhí)行當局更加科學的執(zhí)政。

　　在供給方面,同樣我們不再贅述前面已經提到過的內容,我們認為執(zhí)政當局必須兼顧公平與效率。一方面要明確公共物品供給實際也是通過政府支付轉移來減少由于制度缺陷和市場失靈引起的貧富差距;另一方面必須做到財政支出取之于民用之于民,細分各種稅收以盡可能降低搭便車現(xiàn)象。效率方面,市政當局應該區(qū)分供給與生產。同時,針對公共物品的純度與種類進行科學決策。此外,主動搜集需求信息科學制定各種方案以減少立法機構運作成本也是提高效率的有效手段之一。

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