《地質災害防治條例》釋義

　　我國是地質災害多發的國家，地質災害種類多、分布廣，為此制定了地質災害防治條例，下面是小編特地為大家整理的《地質災害防治條例》釋義，歡迎大家閱讀與收藏。

　　《地質災害防治條例》釋義

　　第一章 總 則

　　《地質災害防治條例》已經2003年11月19日國務院第29次常務會議通過，并于2004年3月1日起施行。它的制定，進一步完善了我國關于災害防治、應急以及救助的法律制度，標志著地質災害防治工作進入了規范化、法制化的新軌道。它的施行，為加強地質災害防治管理工作、有效地預防和減少地質災害的發生、最大限度地避免和減少地質災害造成的人員傷亡和經濟損失提供了法律保障，對促進我國經濟和社會的可持續發展具有重要的意義。

　　本章共九條，是整個條例的綱領性規定，明確了為什么立法、立法要管什么以及由誰管理等重大問題。主要內容包括：條例的立法目的、地質災害的概念和范圍、地質災害防治工作應當遵循的原則、地質災害災情等級劃分及其劃分標準、地質災害防治經費承擔責任的劃分、縣級以上人民政府在地質災害防治宣傳教育和增強公眾對地質災害防治意識以及救助能力等方面的領導責任、地質災害防治工作監督管理職責的劃分、對地質災害防治科學技術研究推廣的鼓勵、對地質災害防治工作中違法行為的檢舉控告以及對在地質災害防治工作中做出貢獻者的獎勵等。

　　第一條 為了防治地質災害，避免和減輕地質災害造成的損失，維護人民生命和財產安全，促進經濟和社會的可持續發展，制定本條例。

　　【釋義】本條是關于立法目的的規定。

　　我國是地質災害多發的國家，地質災害種類多、分布廣、活動頻繁、危害重，是世界上地質災害最為嚴重的國家之一，每年因崩塌、滑坡和泥石流等地質災害造成的死亡人數占自然災害死亡人數比例較大，造成的經濟損失也達數百億元。黨中央、國務院高度重視防災減災工作，先后多次召開會議和下達文件強調防治地質災害是強國富民安天下的大事，并要求把地質災害防治工作作為一項重要工作來抓，從1988年起地質環境監測評價、監督管理和地質災害防治工作已被列為地質災害行政管理部門的一項重要職責。1999年國土資源部頒布實施《地質災害防治管理辦法》，全國已有19個省、市、自治區頒布實施地質災害防治方面的地方性法規和規章，建立了防災預案、災害速報等一系列制度，同時也加強了對地質災害防治工程單位的資質管理，適合國情的群測、群防體系正在建立，汛期預報、檢查和應急工作也初見成效，通過預測、預報、及時避讓和有效防治，大大減少人員傷亡和財產損失，取得了良好的經濟效益和社會效益。但從地質災害防治實踐來看工作中還存在以下問題：一是，基礎工作薄弱，監測網絡不完善;二是，地質災害防治規劃和防治方案的編制不規范;三是，在經濟建設活動中，忽視地質災害的預防工作，導致人為活動引發地質災害經常發生;四是，地質災害險情和災情報告渠道不暢，需要建立應急機制;五是，有待進一步明確政府有關部門的責任、權利和義務;六是，地質災害防治的投入機制不完善，防治資金來源需要明確。為了解決上述問題由國務院制定行政法規勢在必行。

　　本條的含義是：明確立法目的。通過立法和執法，防治地質災害發生，避免或減少人員傷亡和財產損失，促進可持續發展。

　　地質災害的發生源于兩方面因素：第一方面是不可抗力的自然因素造成的，如汛期強降雨引起的突發性地質災害(泥石流、滑坡、崩塌等)，這方面造成的人員傷亡和經濟損失占全年自然災害損失的80%。為了最大限度地避免和減少不可抗力的自然災害造成的損失，需要加強基礎調查工作，掌握致災地質作用的分布狀況和危害程度，建立監測網絡和預警系統，加強動態監測，在多發區要加強群測群防，在重點防范期內，要加強巡檢查，鼓勵提供發生地質災害的前兆信息，根據出現的前兆劃定地質災害危險區，予以公告，并在危險區邊界設置警示標志，采取工程治理或搬遷避讓措施，通過預防和治理，達到避免和減少傷亡損失和財產損失的目的。第二方面是人為建設活動引發的，如興建水利工程、架橋、修路引發的地質災害(滑坡、塌陷等)。為了避免或減少人為活動引發地質災害，對地質災害易發區內的工程項目，一方面要求建設單位可行性研究階段必須進行地質災害危險性評估，作出該工程建設中和建成后是否引發地質災害的結論，并提出預防和治理措施，另一方面也要求有關部門必須編制地質災害易發區城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，并對規劃區進行危險性評估，提出建設工程項目遭受地質災害危害的可能性，以及采取預防治理的措施。

　　綜上所述，地質災害的發生不可避免，但通過建立制度、采取措施，加強管理，經過人類的不懈努力，避免或減輕地質災害造成的損失還是可以作到的。本條在明確立法目的的同時要求在加強地質災害防治工作的全過程中，必須始終堅持“預防為主，避讓與治理相結合和全面規劃、突出重點”的原則。

　　第二條 本條例所稱地質災害，包括自然因素或者人為活動引發的危害人民生命和財產安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質作用有關的災害。

　　【釋義】本條是關于地質災害概念的界定和《條例》適用范圍的規定。

　　關于地質災害概念的界定，在學術界和實際管理工作中存在著不同觀點。歸納起來，學術界的幾種通行說法主要有:1、地質災害是地質環境的一種變異現象;2、地質災害是指直接或間接惡化環境、降低環境質量，危害人類和生物圈發展的地質事件，如地震、地裂縫、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷和地面沉降等;3、地質災害是指那些對人類生命財產安全造成危害和潛在威脅的自然和人為地質作用(現象);4、在自然和人為因素的作用和影響下形成的，對人類生命財產、環境造成損失的地質作用(現象);5、地質災害是因地質活動引起對人類生活、生產及環境的破壞或者損失的現象。大量的礦山災害不是地質活動引起，而是開采礦產資源中導致的破壞。實際管理工作中的定義主要是:1、國土資源部1999年2月24日發布的《地質災害防治管理辦法》規定：地質災害是指由于自然產生和人為誘發的對人民生命和財產安全造成危害的地質現象，主要包括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等。甘肅、新疆、安徽、江西、西藏、湖南的地方性法規和規章采用了上述定義。2、吉林、河北、貴州、浙江、河南、廣西、江蘇、遼寧等地方法規中規定：地質災害是指由于自然作用和人為因素造成的地質環境惡化及生態環境破壞，給人民生命財產和經濟建設帶來危害的地質事件。3、《湖北省地質環境管理條例》規定：地質災害是指山體崩塌、滑坡、危巖、泥石流、地面沉降、塌陷、裂縫等。4、《重慶市地質災害防治管理辦法》規定：地質災害是指由于自然或人為因素誘發的各種地質作用對人民生命財產安全造成的危害，主要包括滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降等災害。另外，各地根據本地區的實際情況，在列舉具體的災害類型時有所不同。如：(1)寧夏規定，地質災害包括山體崩塌、滑坡、泥石流、煤田火災、地面陷落、地裂縫、地下水污染、地下水疏干和由于地下水過量開采以及地下水位上升形成的水漬、水浸、水淹等災害。(2)天津規定，地質災害包括土壤沙化、土壤污染、建筑基坑變形等。(3)遼寧規定，地質災害包括滑坡、崩塌、地面沉陷、塌陷、變形、泥石流、海水入侵和沙土液化等。

　　經組織專家學者和實際工作部門的同志進行反復的研究、論證，并借鑒英國、日本等國有關規定的基礎上，本條規定：本條例所稱地質災害，包括自然因素或者人為活動引發的危害人民生命和財產安全的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質作用有關的災害。這個定義是從條例調整對象和適用范圍角度作出的法律界定，并非自然科學上的界定，主要強調：

　　1、地質災害是由于地質作用產生的自然災害;因自然因素或者人為活動引發的危害人民生命和財產安全的火災等與地質作用無關的災害，不屬于本條例的調整范圍。這里所謂的地質作用是指促使組成地殼的物質成分、構造和表面形態等不斷變化和發展的各種作用。根據發生作用的部位可分為內動力地質作用和外動力地質作用。內動力地質作用是指地殼深處產生的動力對地球內部及地表的作用，如地質構造運動等。外動力地質作用是指大氣、水和生物在太陽能、重力能等影響下產生的動力對地殼表層所進行的各種作用，如風化、剝蝕等。

　　2、地質災害是在自然和人為因素的作用和影響下形成的災害。由于社會發展和經濟建設的需要，人類對自然無度索取、各種不合理的工程建設等人為活動，增加了地質災害發生的幾率。據不完全統計，近年來發生的嚴重地質災害中，有半數以上與人為因素有關，并且還有加劇的趨勢。因此，除了自然因素作用和影響下形成的地質災害外，工程建設等人為活動引發的地質災害也是本條例的調整重點。

　　3、地質災害是對人民生命和財產安全造成危害和潛在威脅的災害。發生在人跡罕至或者人煙稀少地區、對人民生命和財產安全沒有或者不會造成危害和潛在威脅的災害，不屬于本條例的調整范圍。這體現了“以人為本”的思想和事實求實的精神。

　　4、地質災害的類型主要是山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等災害。根據我國地質災害已有案例和地質災害的物質組成、動力作用、破壞形式和破壞速率，地質災害大致可劃分10大類38亞類，考慮到關于地震災害的防御和減輕目前已有《防震減災法》及其配套法規予以調整，而且全國各地地質災害的種類均不相同，各地可以按照立法權限和本地的實際情況來具體界定，因此，本條例僅列舉了山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等這些常見多發、危害較大的災害類型，并明確地震災害的防御和減輕依照防震減災法律、行政法規執行。

　　本條所稱山體崩塌，是指陡峭斜坡上的巖體或者土體在重力作用下，突然脫離母體，發生崩落、滾動的現象或者過程。

　　本條所稱滑坡，是指斜坡上的土體或者巖體，受河流沖刷、地下水活動、地震及人工切坡等因素影響，在重力作用下，沿著一定的軟弱面或者軟弱帶，整體地或者分散地順坡向下滑動的自然現象。許多山區群眾形象地把滑坡稱為“走山”。

　　本條所稱泥石流，是指山區溝谷或者山地坡面上，由暴雨、冰雪融化等水源激發的、含有大量泥沙石塊的介于挾沙水流和滑坡之間的土、水、氣混合流。泥石流大多伴隨山區洪水而發生。它與一般洪水的區別是洪流中含有足夠數量的泥沙石等固體碎屑物，其體積含量最少為15%，最高可達80%左右，因此比洪水更具有破壞力。

　　本條所稱地面塌陷，是指地表巖體或者土體受自然作用或者人為活動影響向下陷落，并在地面形成塌陷坑洞而造成災害的現象或者過程。引起地面塌陷的動力因素主要有地震、降雨以及地下開挖采空，大量抽水等。地面塌陷又分為巖溶塌陷、采空塌陷及黃土濕陷。

　　本條所稱地裂縫，是指在一定地質自然環境下，由于自然或者人為因素，地表巖土體開裂，在地面形成一定長度和寬度的裂縫的一種地質現象。

　　本條所稱地面沉降，是指在一定的地表面積內所發生的地面水平面降低的現象。地面沉降又稱地面下沉或者地陷。

　　在條例起草和審查過程中，曾經還想進一步明確“在中華人民共和國境內從事地質災害防治活動，適用本條例”或者“在中華人民共和國境內從事地質災害的規劃、預防、應急、治理以及監督管理等活動，適用本條例”。后來考慮到條例通過地質災害概念的界定和規劃、預防、應急、治理這幾個章節的設計，其適用范圍已經非常明確，不會發生爭議，因此，沒有再作重復性的規定。從條例各章節可以看出，條例適用的地域范圍是在中華人民共和國領土范圍內;其行為范圍是從事地質災害的規劃、預防、應急、治理以及監督管理等行為;其主體范圍是各級政府及其有關主管部門、相關單位和個人。

　　第三條 地質災害防治工作，應當堅持預防為主、避讓與治理相結合和全面規劃、突出重點的原則。

　　【釋義】本條是關于地質災害防治工作原則的規定。

　　工作原則即為某一領域中在一定時期內指導各項工作的基本準則，也是制定各項具體政策必須體現的指導思想。本條既是開展地質災害防治工作必須遵循的總原則，也是本法規定各項制度的指導思想。

　　地質災害的防治工作，需要巨大的資金投入，其治理范圍往往是與一個國家經濟社會發展水平相聯系的。同時，由于我國地質災害防治工作缺乏統一的規劃，過去實踐中存在各自為政，工作交叉重復或者空白遺漏，造成人力物力大量浪費的情況，因此，本條規定，在地質災害防治工作中，應當堅持預防為主、避讓與治理相結合和全面規劃、突出重點的原則。所謂預防為主、避讓與治理相結合，就是說，對納入條例適用范圍的所有地質災害，均應采取各種措施包括法律的、組織的手段，特別是限制一些不合理的工程建設等人為經濟技術活動，防止與減少人為地質災害的產生，以預防為主，防患于未然。一旦發生了地質災害，就要依法進行技術經濟調查評估，需要避讓的就避讓，需要治理的就治理。對經濟不發達、人員及經濟損失不大但治理費用巨大的災害體，盡量避讓;對經濟發達、可能造成人員財產與環境重大損失、治理費用遠小于預期損失值、非治不可的災害體，就進行治理。所謂全面規劃、突出重點，就是說，要綜合考慮不同地區地質災害的特點和社會經濟發展水平，進行全面統一規劃，選擇重點地區和重點工程進行重點防治，分步實施。堅持以人為本，把人民生命財產安全放在首位，最大限度減少人員和財產損失，將受地質災害威脅的城鎮、人口集中居住區、風景名勝區、大中型工礦企業所在地和交通干線、重點水利電力工程等基礎設施作為地質災害防治重點，予以重點防護。

　　這一工作原則是在認真總結我國地質災害防治工作的主要經驗和教訓的基礎上提出的。地質災害重在預防。為了預防地質災害的發生，長期以來國土資源部和地方政府都分別提出了一些防治工作的根本要求。比如：國土資源部1999年2月24日發布的《地質災害防治管理辦法》規定“防治地質災害，實行預防為主、避讓與治理相結合的方針”。江西、安徽、江蘇、廣西、河南地方法規規章規定，地質災害防治工作實行預防為主、防治結合、全面規劃、綜合治理的原則。此外，國土資源部國土資發〔2001〕147號《“十五”國土資源生態建設和環境保護規劃》明確規劃的基本原則是：(1)堅持一要吃飯，二要建設，兼顧生態環境的原則;(2)堅持統籌規劃，分步實施，典型示范，全面推進的原則;(3)堅持以防為主，防治結合，因地制宜，綜合治理的原則;(4)堅持依靠科技進步，突出創新，保護與開發并重的原則;(5)堅持誰開發，誰保護，誰破壞，誰恢復，誰投資，誰受益的原則。國土資源部國土資發〔2001〕79號《地質災害防治工作規劃綱要(2001-2015)》明確規劃的原則是：(1)堅持預防為主，避讓與治理相結合的原則;(2)堅持按客觀規律辦事，從實際出發，因地制宜，講究實效，東中西部防治重點各有側重的原則;(3)堅持統籌規劃、突出重點、量力而行，分階段實施的原則;(4)堅持各級政府對轄區內地質災害防治負責的原則;(5)堅持人為誘發的地質災害，誰誘發誰治理等原則。這些規定為本條例確立“預防為主、避讓與治理相結合和全面規劃、突出重點”的原則提供了實踐經驗和有益借鑒。

　　為了使“預防為主、避讓與治理相結合和全面規劃、突出重點”的原則落到實處，本條例從我國的國情出發，建立了嚴格的地質災害防治法律制度。比如在地質災害規劃方面，確立了地質災害調查制度、地質災害防治規劃的編制和批準制度、地質災害防治規劃與相關規劃的銜接等。在地質災害預防方面，確立了地質災害監測和預警制度、地質災害預報制度、地質災害危險區劃定制度、地質災害危險性評估制度、地質災害治理工程與主體工程三同時制度等。在地質災害應急方面，確立了突發性地質災害應急預案編制制度、地質災害應急指揮體制、地質災害災情與險情報告制度、基層政府應急處置權制度以及應急責任制度等。在地質災害治理方面，明確了各級政府對因自然因素造成的地質災害的治理責任和經費來源、因工程建設等人為活動引發的地質災害責任單位的治理責任以及地質災害治理工程的勘查、設計、施工、監理、竣工驗收和管護責任制度。

　　第四條 地質災害按照人員傷亡、經濟損失的大小，分為四個等級：

　　(一)特大型：因災死亡30人以上或者直接經濟損失1000萬元以上的;

　　(二)大型：因災死亡10人以上30人以下或者直接經濟損失500萬元以上1000萬元以下的;

　　(三)中型：因災死亡3人以上10人以下或者直接經濟損失100萬元以上500萬元以下的;

　　(四)小型：因災死亡3人以下或者直接經濟損失100萬元以下的。

　　【釋義】本條是關于地質災害災情分級的規定。

　　對地質災害災情進行分級，是地質災害搶險救災客觀情況的需要，也為地質災害分級管理、各級政府之間管理權限和救助責任的劃分提供了依據，有利于更快、更有效地處理地質災害災情。

　　1998年4月20日，國土資源部下發《關于加強汛期地質災害防治工作的緊急通知》(國土資發〔1998〕15號)，建立地質災害災情速報制度，其中規定“地質災害分為一般級、較大級、重大級和特大級，具體標準如下：(一)一般級;因災死亡3人以下，或者直接經濟損失100萬元以下，社會影響不大者;(二)較大級;因災死亡3人(含3人)以上、10人以下，或者直接經濟損失100萬元以上、500萬元以下，社會影響較大者;(三)重大級;因災死亡10人(含10人)以上、30人以下，或者直接經濟損失500萬元以上、1000萬元以下，造成嚴重社會影響者;(四)特大級，因災死亡30人(含30人)以上，或者直接經濟損失1000萬元以上，社會影響極大者。”

　　我們認為，地質災害發生后，其造成的直接損害表現為人員傷亡和經濟損失，同時，在受災群眾中也確實會造成一定的心理恐慌，對當地社會安全等也會產生或多或少的影響。但是，心理恐慌和社會影響到底有多大，難以量化。因此，應當根據損失狀況和易于量化的原則，將地質災害災情級別劃分的標準確定為“人員傷亡、經濟損失的大小”。同時，考慮到國土資源部關于地質災害災情分級中規定的人員傷亡數目和經濟損失的大小、對災情等級的級數劃分都比較符合我國經濟和社會發展的實際情況，我們將地質災害災情等級規定為“地質災害按照人員傷亡、經濟損失的大小，分為四個等級：(一)特大型：因災死亡30人以上或者直接經濟損失1000萬元以上的;(二)大型：因災死亡10人以上30人以下或者直接經濟損失500萬元以上1000萬元以下的;(三)中型：因災死亡3人以上10人以下或者直接經濟損失100萬元以上500萬元以下的;(四)小型：因災死亡3人以下或者直接經濟損失100萬元以下的。”這樣表述的意思是，只要地質災害災情造成的損失造成了一定數目的人員傷亡或者經濟損失的，就應當將災情歸入到相應的等級，并按照本條例第二十七條、第三十四條等條款的規定，啟動相應的地質災害應急預案，進行地質災害搶險救災工作，報告地質災害災情和進行地質災害治理工作。

　　第五條 地質災害防治工作，應當納入國民經濟和社會發展計劃。

　　因自然因素造成的地質災害的防治經費，在劃分中央和地方事權和財權的基礎上，分別列入中央和地方有關人民政府的財政預算。具體辦法由國務院財政部門會同國務院國土資源主管部門制定。

　　因工程建設等人為活動引發的地質災害的治理費用，按照誰引發、誰治理的原則由責任單位承擔。

　　【釋義】本條是對地質災害治理責任進行的原則劃分。

　　地質災害防治工作的進行，是與一個國家的經濟發展水平、社會發展水平緊密相關的。之所以這樣說，是因為地質災害防治范圍的確定、防治資金的投入等都會受到國家財力、社會認識程度等因素的影響，因此，地質災害防治工作的進行，應當納入國民經濟和社會發展計劃，進行統籌考慮。

　　根據地質災害成災原因分析，造成地質災害的因素有兩種：一種是自然原因;另一種是人類不適當的活動。對于自然原因造成的地質災害屬于自然災害，人類活動造成的地質災害屬于人為災害，這兩種災害的治理責任不能混淆在一起，應當根據不同的誘發原因確定不同的治理責任主體。這一點在本條例的起草、審查、論證過程中大家的意見是一致的，但是，對于治理責任到底應當由誰來承擔，則存在著不同的觀點。

　　一、關于自然原因引發的地質災害防治責任主體的確定。

　　對于自然原因引發的地質災害應當由誰來承擔防治責任，支付相關費用，在條例的審查過程中主要有三種觀點。第一種觀點認為，“對自然原因造成的地質災害，應當按照地方政府投入和受威脅者分擔的原則”(見國土資源部發布的國土資發〔2001〕147號《“十五”國土資源生態建設和環境保護規劃》)確定;第二種觀點認為，對自然原因造成的地質災害，應當由政府和受益者分擔;第三種觀點認為，由自然原因造成的地質災害，只能由政府承擔防治責任。我們研究后認為，前兩種觀點雖然都有一定的道理，但無論是“受威脅者”還是“受益者”，在實踐中都不好界定，甚至可能因此產生一些不必要的糾紛，影響地質災害防治工作的正常進行，因此，為增加條例的可操作性，對于自然原因造成的地質災害，還是規定由政府承擔防治責任為宜。

　　對于自然原因引發的地質災害的防治責任應當由哪一級政府承擔，又有三種不同的意見。一是，應當由地方政府承擔。理由是：國務院辦公廳轉發國土資源部、建設部《關于加強地質災害防治工作意見的通知》(國辦發〔2001〕35號文)中規定“地方各級政府要將地質災害防治資金列入年度計劃和預算，確保潛在的地質災害得到及時調查、勘察和治理。”二是，應當由中央政府承擔。理由是：根據我國地質災害發生的分布情況來看，絕大多數地質災害發生在貧困山區，地方財政十分困難，如果將地質災害防治確定為地方事權，中央財政不列預算，地質災害的防治就只能是一句空話。從另一個角度來說，地質災害防治是事關人民生命、財產安全的大事，也是中央政府關心的重點問題之一，中央財政拿出一部分資金進行地質災害防治，符合公共支出應更多轉向維護社會公共安全領域的要求，是實踐“三個代表”、維護人民根本利益的具體體現。三是，地質災害的防治經費應當由各級人民政府分攤。理由是：國辦發明電〔2003〕29號《國務院辦公廳關于加強汛期地質災害防治工作的緊急通知》中明確要求“對規劃方案確定的防治項目和工程，要納入各級國民經濟和社會發展計劃。各級政府要安排適當經費，用于地質災害防治的救助工作。”并且，各級政府分擔既有利于集中各方面的力量，也符合管理實踐的要求。

　　我們在研究中了解到，在1998年機構改革前，國家設有地質災害防治專項資金，由原國家計委管理，每年5000萬元，用做地質災害勘查、治理費用，按照中央政府投資1/3、地方政府投資2/3，貧困地區中央政府投資不超過1/2的原則執行。1998年機構改革時，有關職能從原國家計委轉入國土資源部，因原地質災害防治專項資金中含有有色、冶金等行業的地質災害防治資金，中央財政不再單列“地質災害防治專項資金”，而將其并入全國國土資源大調查資金(每年10億元左右)中作為“地質災害防災預警工程”子項，每年約1億元左右資金。主要用于地質災害調查、勘查、監測工作，少部分用于地質災害治理工程建設。

　　中央財政取消“地質災害防治專項資金”后，各地也不再設專項資金，實踐中，不同程度地影響了地質災害防治工作的正常進行。之后，2001年5月12日，國務院辦公廳轉發國土資源部、建設部“關于加強地質災害防治工作意見的通知”(國辦發〔2001〕35號)中要求“地方各級人民政府要將地質災害防治資金列入年度計劃和預算，確保潛在的地質災害得到及時調查、勘查和治理”。一些地方政府通過地方法規、規章或者發布文件，在地方財政中陸續恢復設立“地質災害防治專項資金”。目前，黑龍江、河北、山西、陜西、西藏、云南、四川、廣東、福建、江蘇、浙江、湖北、湖南等13個省、自治區已經設立了地質災害防治專項資金。云南、四川等地質災害多發省，每省每年平均安排1200萬元左右的資金，用于地質災害調查、勘查、監測、治理。

　　我們認為，地質災害的防治是各級政府的共同責任，不宜由地方或者中央獨立承擔，而應當由各級政府分攤。根據全國和當地地質災害分布特點和經濟發展水平，應當在各級政府的財政預算中準備一定的資金，進行統籌安排和使用，將資金使用到最急需、最關鍵的的地方，使有限的資金發揮最大的作用。因此，對于因自然因素造成的地質災害的防治經費，應當在劃分中央和地方事權和財權的基礎上，分別列入中央和地方有關人民政府的財政預算。至于這筆資金是作為“地質災害防治專項資金”，還是仍然包含在“全國國土資源大調查資金”中作為“地質災害防災預警工程”子項目來管理，或者是采用其他的名目，鑒于當前國家有關財政管理制度正在進行改革，本條例沒作具體的規定，而是授權由國務院財政部門會同國務院國土資源主管部門制定具體辦法。

　　二、關于人為活動引發的地質災害治理費用的承擔。

　　實踐中，進行鐵路、公路、水庫等工程建設，在相應的技術規范中，均有對地基、周圍的邊坡等進行治理的要求。建成后，因發生地質災害阻斷交通、影響工程設施安全或者正常使用的，由建設單位負責治理。其他建設工程按照有關地方法規、規章的要求進行地質災害危險性評估，并根據需要采取相應的防治措施，有關費用由建設單位承擔。

　　在三峽工程地質災害防治之初，準備了6億元的地質災害防治資金，2002年又將地質災害防治資金增加到40億元，從三峽建設基金中安排。同時，成立了以國土資源部為組長的三峽工程地質災害防治工作小組，由國土資源部負責制定三峽工程地質災害防治規劃、原國家計委負責立項、財政部負責調撥資金，具體治理工作由湖北省、重慶市承擔。資金切塊分配到湖北省、重慶市，具體分配比例為湖北3、重慶7。由三峽工程地質災害防治工作小組負責地質災害治理和資金使用的監督檢查工作。

　　根據工程建設地質災害防治的實際情況，對于如何確定人為活動引發的地質災害治理費用，在條例的審查過程中有兩種不同的觀點。第一種觀點認為，責任人應當是根據一定條件可以確定其責任的人，比如說公路、鐵路、水庫、礦山等建設單位，至于象農村居民少量的挖沙、取土等行為，由于難以確定是由于那一個人的行為引發了地質災害，即使條例規定了也難以執行，因此，在條例中不對這部分活動和人員作規定;第二種觀點認為，責任人應當包括所有引發地質災害的人。否則，對一部分人要求承擔責任，對另一部分人不要求承擔責任，是不公平的。我們認為，兩者的觀點都有一定的道理，但又都考慮的不夠全面。對于人為活動引發地質災害的責任主體的確定應當本著既要有利于實踐操作，又要兼顧公平的原則考慮，因此，我們將本條第三款規定為“因工程建設等人為活動引發的地質災害的治理費用，按照誰引發、誰治理的原則由責任單位承擔。”在實踐中，對于工程建設單位和其他能夠確定責任的人員，根據各自的責任承擔相應的地質災害治理責任，對于難以確定引發責任人的地質災害，只能由政府部門按照本條例的有關規定和各自的職責承擔治理責任。

　　第六條 縣級以上人民政府應當加強對地質災害防治工作的領導，組織有關部門采取措施，做好地質災害防治工作。

　　縣級以上人民政府應當組織有關部門開展地質災害防治知識的宣傳教育，增強公眾的地質災害防治意識和自救、互救能力。

　　【釋義】本條是對各級人民政府在地質災害防治宣傳、教育培訓和組織領導責任的規定。

　　地質災害防治工作是一項社會性非常強的工作，需要調動政府多個部門和有關單位、群眾，甚至全社會的力量，這不是那一個部門所能夠做到的，因此必須由各級人民政府負責組織和領導。從地質災害防治實踐來看，地質災害重在預防，積極有效地預防，是避免和減少人員傷亡、經濟損失的最有效的措施。比如，根據國土資源部2002年9月10日公布的數據，從2002年1月1日起到2002年9月10日止，9個月的時間內，全國各地成功預報了75起重大地質災害，避免了3806個人的傷亡，減少直接經濟損失上億元。在地質災害的治理方面，由于地質災害治理項目投資較大，公益性強，實踐中地質災害治理費用的絕大部分都由政府支出，由單位和個人承擔的只占很少的一部分，因此，地質災害的治理工作是各級人民政府責無旁貸的責任，在地質災害的易發地區，各級政府更應當將地質災害的防治作為一項重要的日常管理工作，協調和組織好地質災害防治的有關責任部門，采取措施，做好地質災害防治工作。

　　地質災害防治是各級人民政府的責任，也與千家萬戶密切相關，因此，加強向有關群眾進行地質災害預防知識的宣傳、教育，增強社會公眾對地質災害的預防意識，通過組織演練等方式增強公眾的地質災害防治意識和自救、互救能力，也是各級以上人民政府責無旁貸的責任。

　　第七條 國務院國土資源主管部門負責全國地質災害防治的組織、協調、指導和監督工作。國務院其他有關部門按照各自的職責負責有關的地質災害防治工作。

　　縣級以上地方人民政府國土資源主管部門負責本行政區域內地質災害防治的組織、協調、指導和監督。縣級以上地方人民政府其他有關部門按照各自的職責負責有關的地質災害防治工作。

　　【釋義】本條是關于政府職能部門在地質災害防治工作中職責分工的規定。

　　一、國務院國土資源主管部門對全國地質災害防治工作的組織、協調、指導和監督。

　　按照憲法第89條規定，國務院規定其各部各委員會的職責，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關職權的具體劃分。關于國務院國土資源主管部門在地質災害防治工作中的職責，根據國務院批準、國務院辦公廳下發的《關于國土資源部職能配置內設機構和人員編制規定》的有關規定，國土資源部負責擬定地質災害管理辦法，組織編制和實施滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降與塌陷等地質災害防治規劃并對執行情況進行監督檢查，組織協調重大地質災害防治、指導地質災害動態監測、評價和預報。據此，本條第一款明確，由國務院國土資源主管部門負責全國地質災害防治的組織、協調、指導和監督工作。

　　二、國務院其他有關部門按照各自的職責負責有關的地質災害防治工作。

　　地質災害防治工作是一項社會系統工程，需要各有關部門的共同努力才能做好。這其中主要涉及到：國務院建設、水利、鐵路、交通等部門應當在本部門職責范圍內協助做好全國地質災害現狀調查、全國地質災害防治規劃編制、加強地質災害險情的動態監測、全國突發性地質災害應急預案的編制等工作;在發生特大型或者大型突發性地質災害需要啟動全國突發性地質災害應急預案時，國務院建設、水利、交通、民政、衛生、食品藥品監督管理、商務、公安、通信、航空、鐵路部門和氣象主管機構應當按照本條例第三十一條規定的職責，做好相應的搶險救災工作。同時，也應對本部門下級機關做好相關地質災害防治工作進行必要的監督檢查、指導和幫助。另外，由國務院財政部門負責安排中央地質災害的防治經費的落實;項目審批等主管部門對部分地質災害防治工作中的違法行為，如批準未包含地質災害危險性評估結果的可行性研究報告等進行處罰。

　　三、地質災害防治工作離不開地方人民政府的支持，同時地質災害防治工作也是地方各級人民政府的一項重要職責。

　　本條例第六條規定了縣級以上人民政府應當加強對地質災害防治工作的領導，組織有關部門采取措施，做好地質災害防治工作。縣級以上國土資源主管部門應當在本級人民政府的領導下，負責本行政區域內地質災害防治的組織、協調、指導和監督。縣級以上地方人民政府其他有關部門按照各自的職責負責有關的地質災害防治工作，這主要涉及到：縣級以上地方人民政府建設、水利、交通等部門應當在本部門職責范圍內協助做好本行政區域地質災害的現狀調查、防治規劃編制、險情動態監測、年度地質災害防治方案擬訂、突發性地質災害應急預案擬訂工作;在發生地質災害時，根據本條例第三十一條的規定，縣級以上地方人民政府建設、水利、交通等部門應當協助本級國土資源主管部門盡快查明有關情況，提出應急治理措施;民政、衛生、食品藥品監督管理、商務、公安部門應當做好災民安置、醫療救護、衛生防疫、藥品供應、社會治安工作;氣象主管機構應當做好氣象服務保障;通信、航空、鐵路、交通部門應當做好通訊保障和救災物資、設備、藥物、食品的運送工作。另外，由地方各級人民政府財政部門負責安排本行政區域內地質災害的防治經費的落實;項目審批等主管部門對本行政區域內地質災害防治工作中的違法行為進行執法等。

　　第八條 國家鼓勵和支持地質災害防治科學技術研究，推廣先進的地質災害防治技術，普及地質災害防治的科學知識。

　　【釋義】本條是關于國家依靠科技進步提高地質災害防治工作水平的規定。

　　地質災害防治工作水平與地質災害防治的科學研究、防治技術密切相關，地質災害防治工作的成功與否，一方面取決于政府及其有關部門能否嚴格依法履行地質災害防治工作職責，另一方面，政府及其有關部門在履行地質災害防治工作職責時所采用的科技手段對于地質災害防治工作水平的提高也有極其重要的影響。

　　“科學技術是生產力”是馬克思主義的一個基本原理。現代科學技術的發展，給人類提供的知識和方法，正在改變著人們的生產方式、生活方式和思維方式，其在經濟和社會發展中的作用也越來越顯著。進入80年代，鄧小平同志高瞻遠矚，進一步作出了“科學技術是第一生產力”的判斷，為我國經濟和社會發展提供了強大的驅動力。同時，科學技術的進步也使我們逐步認識到，人類社會的可持續發展不僅要考慮人與社會之間的協調發展，更要考慮人與自然之間的`協調發展。所以，我們既要研究和認識地質災害的自然現象，也要研究和認識地質災害的社會現象。地質災害防治是處于自然科學、技術科學和社會科學的交匯處的一項工作，體現了自然科學、技術科學和社會科學的相互滲透和融合。因此，我們對地質災害防治工作必須在新的科學高度上去認識，地質災害防治工作必須依靠科技進步，在科技進步的推動和引導下，才能取得更大的成效。

　　為了更好地發揮科技進步對于地質災害防治工作的促進作用，本條規定國家應當鼓勵和支持地質災害防治科學技術研究，推廣先進的地質災害防治技術，普及地質災害防治的科學知識。具體而言：

　　一、國家鼓勵和支持地質災害防治科學技術研究。

　　根據這一規定，對從事地質災害科學技術研究的單位或者個人，國家給予鼓勵、勉勵和獎勵;同時，對從事地質災害的科學技術研究的單位或者個人應當提供必要的經費支持，盡可能地為他們創造必要的工作條件和良好的工作環境，以利于多出成果。這樣規定的目的在于使地質災害的科學技術研究更有力地服務于我國的地質災害防治工作。

　　二、國家推廣先進的地質災害防治技術。

　　進行科學技術研究的目的是為了應用，更好地為地質災害防治工作服務。對于有關單位和個人研究提出的先進的地質災害防治技術，國家在地質災害防治工作中將積極組織應用;對實踐證明有效的防治技術，應當有計劃、有步驟的組織推廣。

　　三、國家應通過各種途徑和方式向社會公眾普及地質災害防治的科學知識。

　　地質災害防治工作離不開群眾的支持和參與，特別是我國的地質災害防治工作僅依靠專業隊伍是不現實的，實行地質災害的群測群防一直是我國地質災害防治工作中的一項行之有效的重要制度。為了更好的發揮群測群防制度的功能，讓人民群眾了解和掌握有關地質災害的科學知識、先進的防治技術，是十分必要的。地方各級人民政府和國土資源主管部門要按照《國務院辦公廳轉發國土資源部建設部關于加強地質災害防治工作意見的通知》(國辦發〔2001〕35號)中提出的“要加大地質災害防治工作的宣傳力度，扎實細致地做好宣傳、培訓工作，普及地質災害防治基本知識”的要求，盡可能地運用各種喜聞樂見的形式和通俗易懂的語言，向廣大的干部、群眾特別是地質災害多發區的干部、群眾，廣泛、深入的宣傳、普及有關地質災害的科學技術知識和先進的防治技術，使他們都掌握這方面的基本要求和規范，增強防災意識，提高防災能力。只有這樣，才能真正做到依靠群眾，才能把我國的地質災害防治工作做的更好。

　　第九條 任何單位和個人對地質災害防治工作中的違法行為都有權檢舉和控告。

　　在地質災害防治工作中做出突出貢獻的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

　　【釋義】本條是關于單位和個人檢舉、控告地質災害防治工作中的違法行為和對在地質災害防治工作中成績顯著者給予獎勵的規定。

　　一、任何單位和個人對地質災害防治工作中的違法行為都有權檢舉和控告。

　　地質災害具有較強的破壞性，一旦發生，往往會給人民的生命和財產安全造成較大損失，后果非常嚴重。為了進一步有效的加強我國的地質災害防治工作，本條例對地質災害防治從規劃、預防、應急、治理四個環節確立了一系列嚴格的管理措施。為了保證這些管理措施切實得到貫徹落實，必須加強對各種違法行為的監督，并使其及時得到查處。這就不僅需要有關政府部門嚴格執法，也需要調動全社會的力量。賦予單位和公民個人對地質災害防治工作中的違法行為行使檢舉和控告權，有利于及時發現地質災害防治工作中的違法行為，對可能和已經發生的地質災害也能作到迅速采取措施，防止損失的擴大。同時，檢舉和控告權也是憲法賦予的權利。憲法第41條明確規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關及其工作人員的違法失職行為，有向有關機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。因此，對單位和個人檢舉、控告的違法行為，有關國家機關必須查清事實，認真處理。任何人不得打擊報復。受理檢舉和控告的各級國土資源主管部門和其他有關部門要尊重和保護單位、個人的檢舉權、控告權及其相關權利，要為單位和個人的檢舉和控告提供便利的方式和條件，及時受理單位和個人的檢舉、控告，對發現的地質災害防治工作中的違法行為要迅速采取補救措施，并及時查處有關責任單位和責任人，保護和獎勵舉報人員。對于打擊報復舉報人的，一經查實要嚴肅處理;構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。

　　二、在地質災害防治工作中做出突出貢獻的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

　　獎勵是指對某種有利于社會發展的行為給予獎賞和鼓勵，包括物質獎勵和精神獎勵。前者如發給一定數額的獎金、晉升工資等;后者如授予光榮稱號、通報嘉獎等。獎勵，對于已作出貢獻的人是一種價值上的肯定，對于他人則是一種激勵和鞭策，目的是在全社會樹立起一種榜樣，引導人們的行為，調動全體公民的積極性和熱情，推動地質災害防治工作的開展。獎勵的范圍，是在地質災害防治工作中作出突出貢獻的單位和個人。給予獎勵的主體是人民政府;被獎勵的主體是單位和個人，既包括有關行政主管部門及其工作人員、相關科學研究機構及其研究人員，也包括建設單位、檢舉和控告地質災害防治工作中違法行為的單位和個人等。獎勵的條件是在地質災害防治工作有顯著貢獻。