村鎮(zhèn)建設調研報告

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村鎮(zhèn)建設調研報告1

　　全市村鎮(zhèn)規(guī)劃管理職能于由市建委移交市規(guī)劃局后，為深入貫徹黨的十六屆四中全會提出的五個“統(tǒng)籌”工作精神，全面掌握全市村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作情況，分析問題，加強管理和指導。按照市規(guī)劃局黨委的統(tǒng)一部署，自3月中旬，市規(guī)劃局副局長帶領辦公室、規(guī)劃科有關人員赴全市五區(qū)三縣就村鎮(zhèn)規(guī)劃、規(guī)劃管理工作進行了廣泛深入地調研。調研組先后走訪了五區(qū)三縣的16個鎮(zhèn)、10余個村莊，與各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的負責同志和具體從事村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作的人員進行了深入細致地交流，并在區(qū)召開了有分管區(qū)長和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長參加的座談會，就如何加強中心城區(qū)的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設工作進行了討論。現(xiàn)將有關情況報告如下：

一、全市村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作的基本情況

　　全市市域總面積5938平方公里，市域總人口413萬人，共有16處工礦區(qū)，84處鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3164個村莊，其中建制鎮(zhèn)76處。近年來，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，全市村鎮(zhèn)規(guī)劃、規(guī)劃管理工作取得了較為顯著的成績。一是各級黨委、政府十分重視村鎮(zhèn)規(guī)劃建設工作，把加強村鎮(zhèn)規(guī)劃建設擺到了農村經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略位置來抓。1987年市委、市政府立足于我市組群式格局的實際，提出了“總攬城鄉(xiāng)經濟全局，充分發(fā)揮優(yōu)勢，城市支援農村，農村服務城市，實現(xiàn)貿工農全面發(fā)展的戰(zhàn)略”，將村鎮(zhèn)規(guī)劃建設，特別是小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設做為城鄉(xiāng)一體化，縮小城鄉(xiāng)差距的重要內容，根據(jù)中央、省關于加快村鎮(zhèn)建設的有關精神，市委、市政府出臺了《關于加快小城鎮(zhèn)建設的實施意見》。各區(qū)縣和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也制定了關于加強村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理的有關規(guī)定，有的區(qū)縣確定了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理目標責任制，每年與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂目標責任書，并作為年度政績考核的重要依據(jù)，充分調動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村編制和實施規(guī)劃的積極性，全市村鎮(zhèn)規(guī)劃、規(guī)劃管理工作進一步加強。二是市建委在加強對全市村鎮(zhèn)規(guī)劃指導和管理力度的同時，于編制完成了《市小城鎮(zhèn)發(fā)展與布局規(guī)劃》，立足于組群式城市特點，對全市各小城鎮(zhèn)的功能定位、規(guī)模等級、結構等級、空間布局等重新進行了分析研究，確定了各區(qū)縣城區(qū)——中心鎮(zhèn)——一般鎮(zhèn)——中心村——基層村的規(guī)劃體系，突出了中心鎮(zhèn)在村鎮(zhèn)規(guī)劃工作中的龍頭地位，同時對村鎮(zhèn)規(guī)劃的幾項主要指標進行了界定，為全市村鎮(zhèn)規(guī)劃的修編和促進城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展打下了良好的基礎。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設立了規(guī)劃建設管理機構，省、市級中心鎮(zhèn)駐地的總體規(guī)劃已基本調整完善，大部分委托高等院校或省、市規(guī)劃設計研究院編制，規(guī)劃起點較高；個別經濟實力較強的“明星村”聘請有資質的設計單位編制了村莊規(guī)劃，并基本按規(guī)劃實施。全市城鎮(zhèn)規(guī)模逐步擴大，城鎮(zhèn)化水平逐步提高，布局有所改善，對農村經濟的輻射能力和帶動能力逐步形成，基礎設施和環(huán)境逐步改善。全市城市化水平達到47%，比“八五”末增長7個百分點，城市化進程明顯加快。全市8個區(qū)縣中有6個區(qū)縣被評為全省村鎮(zhèn)建設先進區(qū)縣，11月，全省村鎮(zhèn)建設經驗交流會在我市召開。

二、存在問題

　　近年來，我市村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作雖然取得了較為顯著的成績，但由于面廣量大、細統(tǒng)復雜，再加上區(qū)縣與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與村之間發(fā)展上的不平衡，全市村鎮(zhèn)規(guī)劃、規(guī)劃管理工作仍然存在一些問題不容忽視。

　　（一）規(guī)劃編制整體上滯后。一是區(qū)域范圍內缺乏系統(tǒng)、科學的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。許多區(qū)縣中心鎮(zhèn)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設重點模糊，其發(fā)展布局缺乏宏觀調控手段，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃自成體系、各自為政、隨意性較強，許多小城鎮(zhèn)個性單一、盲目照搬，以至于大部分小城鎮(zhèn)功能結構、產業(yè)結構、平面布局和建筑設計單調雷同，難以形成自己的風格。二是除中心鎮(zhèn)以外鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地總體規(guī)劃大多是1992年以前編制完成,許多已超出規(guī)劃年限而沒有及時進行修編，對建設的實際指導作用不大;大部分沒有控制性規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，許多建設只能在總體規(guī)劃的指導下進行，導致綠地率、容積率等技術指標無法控制和落實;基本上沒有排水、排污、供水等專業(yè)規(guī)劃。三是規(guī)劃基礎資料薄弱，地形圖等規(guī)劃資料嚴重缺乏。四是相當一部分村莊沒有編制規(guī)劃；部分村莊有規(guī)劃,但大多為1992年以前編制，而且大部分為無資質的設計單位設計,現(xiàn)已不適應建設需要；有的近幾年雖然編制了規(guī)劃，但未經法律程序審批，沒有法律依據(jù)，再加上由于技術、資金、時間等方面原因，村莊規(guī)劃編制的深度不夠，大部分只有“一書兩圖”,操作性不強，難以實施。五是規(guī)劃編制經費困難。許多村鎮(zhèn)特別是偏遠地區(qū)的村鎮(zhèn)財力非常有限，再加上村鎮(zhèn)建設配套費在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已取消，村鎮(zhèn)規(guī)劃的經費無保障，許多村鎮(zhèn)無力投入資金編制規(guī)劃。

　　（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理較弱，違法建設工程屢見不鮮。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大部分設有“建設土地環(huán)保所”等機構，但是一個機構承擔規(guī)劃、建設、土地、環(huán)保、交通等多個部門的職能（大多依靠土地職能支撐），多數(shù)力量不足，基本上是兼職，而專業(yè)人員基本上沒有，專業(yè)素質低。大部分為自收自支事業(yè)單位，人員工資無著落，機構運轉艱難，這對于量大面廣任務艱巨的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理來說，非常不適應。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有規(guī)劃建設的執(zhí)法權，對于出現(xiàn)的違法工程，申請上級部門或法院執(zhí)行的周期一般較長，對于建設周期較短的違法工程在管理上常常感到無能為力。三是未批先建、少批多建等現(xiàn)象較為嚴重。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地工業(yè)園區(qū)、公建等建設項目，大多是在辦理土地征用手續(xù)時受土地部門辦理程序的制約，才到規(guī)劃建設部門補辦規(guī)劃建設手續(xù)，而不需要新辦理征用土地手續(xù)的建設項目，基本不辦理規(guī)劃建設手續(xù)。許多村莊規(guī)劃實施和管理力度不大，不少村干部對村莊規(guī)劃建設認識不夠，不按規(guī)劃的要求建設，隨意性太大，再加上許多村干部更換頻繁，規(guī)劃實施缺乏連續(xù)性。村民建房，按規(guī)定應先有規(guī)劃建設部門辦理選址意見書和村民建房許可證，但大部分建設是在辦理土地手續(xù)時補發(fā)該證，村莊建設管理無序。

　　（三）規(guī)劃建設檔次較低。受規(guī)劃滯后及資金、觀念、產業(yè)等諸多因素的影響，我市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設的檔次普遍較低。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政基礎設施如供水、排水、供暖、鎮(zhèn)區(qū)道路、垃圾處理等建設嚴重滯后，村鎮(zhèn)有新房無道路，有道路無排水等現(xiàn)象普遍。許多小城鎮(zhèn)仍然走不出二、三層樓和沿路“走廊式”建設的格局，使小城鎮(zhèn)難以形成較高檔次的綠化、美化、亮化，人居環(huán)境和生活質量不高。

三、幾點建議

　　村鎮(zhèn)規(guī)劃是村鎮(zhèn)建設的龍頭，是村鎮(zhèn)建設管理的依據(jù)，事關建設的全局，必須采取切實措施抓緊抓好，充分發(fā)揮規(guī)劃對村鎮(zhèn)建設的調控作用，通過高起點規(guī)劃、高標準建設、高效能管理引領村鎮(zhèn)的建設與發(fā)展。

　　（一）繼續(xù)抓好村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。

　　1、進一步完善全市市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃。強化市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對全市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導作用，從全市市域的整體出發(fā)，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的協(xié)調關系，打破行政區(qū)域界線，優(yōu)化各區(qū)縣城鎮(zhèn)的總體布局和規(guī)模，進一步撤并規(guī)劃過小、不具有集聚輻射功能的小城鎮(zhèn)，重點建設中心鎮(zhèn)，突出中心鎮(zhèn)在農村地域經濟、文化發(fā)展中的功能地位，統(tǒng)籌安排區(qū)域設施，避免重復建設，優(yōu)化配套基礎設施建設和公共設施建設，積極引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中，住宅向生活小區(qū)集中，引導村鎮(zhèn)合理布局和協(xié)調發(fā)展。

　　2、進一步加快小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修編工作，提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設水平。小城鎮(zhèn)作為最基層的城市居民點，是聯(lián)系城市與鄉(xiāng)村的紐帶，是廣大農村一定區(qū)域范圍內的中心，小城鎮(zhèn)規(guī)劃應體現(xiàn)有別于城市的特點，用區(qū)域的觀點，加強對城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展條件的分析，準確地根據(jù)城鎮(zhèn)性質在市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導下，科學合理地確定城鎮(zhèn)的人口和用地規(guī)模，挖掘城鎮(zhèn)自然的、歷史的和地方的特點，通過精心的規(guī)劃設計，形成具有時代感和有地方性特色的小城鎮(zhèn)風貌，塑造鮮明的小城鎮(zhèn)特色。

　　3、進一步加強小城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃的編制工作，制定小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理技術規(guī)定，提高小城鎮(zhèn)品位。以往由于小城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃的覆蓋率不高，對群眾建房缺乏有效地控制指導，建房隨意性較大，是造成小城鎮(zhèn)面貌雷同，缺乏特色，建設品位不高的重要的原因之一。應強制性規(guī)定小城鎮(zhèn)近期建設區(qū)域必須編制控制性詳細規(guī)劃，劃分控制地塊并提出各種地塊建設控制要求，對于近期有建設和舊城改造項目的區(qū)域，影響城鎮(zhèn)景觀的重點區(qū)域、工業(yè)小區(qū)、居住小區(qū)必須編制修建性詳細規(guī)劃，指導具體項目建設，沒有編制詳細規(guī)劃的，不得安排和批準項目建設。要結合控規(guī)的編制成果，制定區(qū)別于城區(qū)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理技術規(guī)定，落實各項規(guī)劃管理技術指標，作為村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的依據(jù)，指導小城鎮(zhèn)建設。

　　4、加快村莊建設規(guī)劃的編制。要分期分批地組織村莊編制新一輪規(guī)劃，在編制中一定要聘請有資質的設計單位和測繪單位測繪現(xiàn)狀地形圖和編制規(guī)劃，注重規(guī)劃編制的深度和規(guī)劃基礎資料的收集。規(guī)劃編制完成后，要經主管部門審查，并經村民代表大會討論通過后按程序審批。

　　5、切實加大對村鎮(zhèn)規(guī)劃編制經費的投入。可制定政策實行“以獎代補”的方法，鼓勵和支持村鎮(zhèn)的規(guī)劃編制。建議市里每年列支200萬元專項資金用于村鎮(zhèn)規(guī)劃編制，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年也要相應地列支部分專項資金。建議在全市范圍內繼續(xù)收取村鎮(zhèn)建設配套費，可采取市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)按一定比例分成的辦法，分別列支部分專項資金用于村鎮(zhèn)規(guī)劃編制。力爭用4-5年的時間，完成全市村鎮(zhèn)規(guī)劃的修編工作，為村鎮(zhèn)的高標準建設提供科學依據(jù)。

　　（二）小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設要因地制宜，分類指導。小城鎮(zhèn)的發(fā)展與經濟增長和產業(yè)依托、環(huán)境等息息相關，在發(fā)展上應擺脫框框，重視地方特色與地方資源的規(guī)劃，發(fā)揮小城鎮(zhèn)本身特有的環(huán)境優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，形成多功能多樣式的發(fā)展模式。切實加強小城鎮(zhèn)模式的研究和分析，制定出臺相關政策，因地制宜，分類指導小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設。

　　1、應大力扶持區(qū)位重要、經濟基礎較好的重點鎮(zhèn)建設。如區(qū)鎮(zhèn)、區(qū)的鎮(zhèn)、縣的鎮(zhèn)、縣的鎮(zhèn)等衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地處相對偏遠，遠離中心城區(qū)和各區(qū)縣的區(qū)域中心，現(xiàn)已具備一定的產業(yè)優(yōu)勢和經濟基礎，對周邊村莊發(fā)展具有較強的輻射力和帶動力。此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃建設上應充分放權，給予優(yōu)惠政策，大力鼓勵其快速發(fā)展。

　　2、對于近城區(qū)的郊區(qū)鎮(zhèn)應盡早納入城區(qū)管理。如的鎮(zhèn)、區(qū)的鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、區(qū)的鎮(zhèn)、區(qū)的鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)的鎮(zhèn)等，目前雖是建制鎮(zhèn)，但已基本與城區(qū)相連，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能再按建制鎮(zhèn)來相對獨立地規(guī)劃建設，而應及早納入城區(qū)，按城市標準進行統(tǒng)一規(guī)劃建設管理，使之功能定位、設施配套與城區(qū)相銜接。特別是對于中心城區(qū)與城市組群之間的村鎮(zhèn)建設問題，按照市委、市政府中心城區(qū)西擴、北延、東聯(lián)、南接的總體要求，今天的村鎮(zhèn)就是明天中心城區(qū)的一部分，在進一步深化完善全市市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的基礎上，應盡快專項編制中心城區(qū)與周邊城市組群之間的區(qū)間規(guī)劃，合理引導區(qū)間村鎮(zhèn)的規(guī)劃建設，切實避免造成重復建設或影響城區(qū)功能布局等現(xiàn)象的'發(fā)生。

　　3、對于風景區(qū)和自然保護區(qū)應嚴格控制發(fā)展。如：區(qū)的鎮(zhèn)、區(qū)的鎮(zhèn)，在區(qū)域范圍內，發(fā)展上具備一定優(yōu)勢，但是從全市市域范圍來看，源泉鎮(zhèn)地處孝婦河的上游，為大武水源地的主要水源補給區(qū)，直接為中心城區(qū)及、區(qū)等供應生活生產用水；鎮(zhèn)地處水庫庫區(qū)，為全市重要水源保護地和旅游度假區(qū)，從保護全市水源地和風景名勝區(qū)的角度出發(fā)，必須限制其膨脹發(fā)展。

　　4、對于中心鎮(zhèn)所轄村莊、中心村周邊村莊和地處偏遠基礎較差的村鎮(zhèn)應適當控制其發(fā)展，積極引導其向中心鎮(zhèn)、中心村發(fā)展。目前，隨著城市化進程的加快，全市農村人口根據(jù)其經濟實力和社會條件的不同，正不同程度的向中心城鎮(zhèn)、城市聚集，再加上計劃生育政策的實施，農村人口出生率逐步下降,村莊人口規(guī)模正在逐步減縮。在這種情況下，在加快中心鎮(zhèn)建設的同時，對于中心鎮(zhèn)所轄村莊、中心村周邊村莊和地處偏遠基礎較差的村鎮(zhèn)應嚴格控制其發(fā)展，原則上不再編制規(guī)劃，不再審批規(guī)劃，適當控制其建設活動。中心鎮(zhèn)所轄的村莊新建工廠，原則上應停止審批，停止鎮(zhèn)區(qū)居民分散建設住宅，停止地處偏遠基礎較差村莊的住宅建設。應制定相關優(yōu)惠政策，結合舊村改造和“空心村”的治理，進行遷村并點，積極引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中，住宅向居住小區(qū)集中。必須致力于促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中心城鎮(zhèn)集中發(fā)展，建立中心城鎮(zhèn)發(fā)展的主導產業(yè)，推進中心城鎮(zhèn)經濟的全面振興。爭取在近幾年內建成一批規(guī)劃合理，其他設施配套、服務功能齊全的中心城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，吸引勞動力、資金、技術等各類生產要素向中心城鎮(zhèn)集中，興辦第二、三產業(yè)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行集約經營，規(guī)模發(fā)展，培育和發(fā)展小城鎮(zhèn)市場體系，加快村鎮(zhèn)的城市化進程。例如，區(qū)的鎮(zhèn)自1998年就凍結宅基地審批，停止原村原地域的改造建設，實施全鎮(zhèn)域遷村到鎮(zhèn)。現(xiàn)鎮(zhèn)內已有、、、鳳凰等村整建制遷入雙鳳生活區(qū)，并吸引周邊地區(qū)4000名居民到雙溝就業(yè)定居，小城鎮(zhèn)建設初具規(guī)模，最大限度地發(fā)揮了小城鎮(zhèn)的聚集和輻射效應。

　　（三）切實加強村鎮(zhèn)規(guī)劃的管理，維護村鎮(zhèn)規(guī)劃的嚴肅性。

　　1、建立健全各級村鎮(zhèn)規(guī)劃管理機構。村鎮(zhèn)規(guī)劃管理職能由市建委劃歸市規(guī)劃局后，針對村鎮(zhèn)規(guī)劃管理存在區(qū)別于城市規(guī)劃管理的特殊性，在市規(guī)劃局應單獨設立村鎮(zhèn)規(guī)劃管理科，配備專人對全市村鎮(zhèn)規(guī)劃進行綜合指導。各區(qū)規(guī)劃分局（處）應同時設立相應機構配備專門人員進行管理。目前，市規(guī)劃局機關及各規(guī)劃分局、處的管理人員不足，在增加了村鎮(zhèn)規(guī)劃管理職能后，應相應地增加行政編制配備村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的專業(yè)人員。要進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理機構建設，逐步配備專業(yè)人員從事村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理工作，有計劃地錄用一定數(shù)量的大中專畢業(yè)生到村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理部門工作。

　　2、加強對村鎮(zhèn)規(guī)劃管理人員、技術人員的培訓，提高規(guī)劃執(zhí)法水平。盡快制定培訓計劃，分期、分批對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、建設助理員、部分技術人員，尤其是中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理和技術人員進行培訓。應適當組織對區(qū)縣長的培訓。應繼續(xù)推選村鎮(zhèn)規(guī)劃建設助理員持證上崗制度，并進行嚴格考核。通過加強培訓，進一步嚴格辦事程序，增強服務意識，提高辦事效率，積極推進依法行政。

　　3、規(guī)范規(guī)劃設計市場，建立市場準入制度，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃設計水平。各級規(guī)劃行政主管部門要組織對進入村鎮(zhèn)的規(guī)劃設計隊伍進行監(jiān)督審查，嚴禁無證、超資質承擔規(guī)劃設計任務。對達不到規(guī)劃設計要求的建設項目，不得辦理規(guī)劃批準手續(xù)。積極推行專家評審規(guī)劃制度和規(guī)劃公示制度，以確保規(guī)劃設計和工程質量。

　　4、切實加強對違法工程的查處力度。各級規(guī)劃行政管理部門要加強與城市綜合執(zhí)法局的工作銜接，及時查處違法建設行為，加強執(zhí)法力度，切實維護村鎮(zhèn)規(guī)劃的嚴肅性。

　　5、進一步加強村鎮(zhèn)規(guī)劃建設法規(guī)的宣傳普及。通過加強規(guī)劃建設法規(guī)知識的宣傳普及，逐步提高廣大居民的法規(guī)意識，增強尊紀守法的自覺性。

　　6、切實加強對村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作的領導。針對全市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設發(fā)展的新形勢和新問題，建議市委、市政府對全市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設情況進行一次專題調研，進一步研究制定鼓勵和支持村鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施，并以市委、市政府的名義召開一次全市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設現(xiàn)場會，培養(yǎng)典型，加強領導，推動全市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設再上新水平。