《深圳經濟特區國家自主創新示范區條例(草案)》的說明

　　為加快建成現代化國際化創新型城市，制定了《深圳經濟特區國家自主創新示范區條例(草案)》，下面是小編給大家整理收集的《深圳經濟特區國家自主創新示范區條例(草案)》的說明，歡迎大家閱讀與收藏。

　　一、立法的必要性

　　(一)填補現行法律規定的空白和不足，為示范區創造良好法制環境和基礎

　　2014年5月13日，國務院作出了《關于同意支持深圳建設國家自主創新示范區的批復》(國函〔2014〕64號)，我市成為國內首個以城市為基本單元的示范區。與目前我國其他“一區多園”的示范區建設模式不同，以城市為基本單元建設國家自主創新示范區的核心是建立和完善區域綜合創新生態體系，包括科技、金融、管理、商業模式和體制機制等諸多方面創新，這是新時期我國自主創新示范區建設模式創新的重要實踐。自主創新示范區本身就是新的事物，國家對示范區的發展和建設還沒有明確的法律規定，對以城市為基本單元的示范區更是缺少特別的規定。目前國內一些地區都是通過地方人大進行相應的立法，如湖北省和北京市人大常委會已經分別為東湖、中關村國家自主創新示范區進行了立法。為了推動我市示范區的順利發展，有必要通過特區立法為示范區創造良好的法制環境。

　　(二)整合現有政策，提升效力層級，發揮整體效能

　　自2008年以來，深圳作為首個國家創新型城市，發布實施了首個國家創新型城市總體規劃、33條自主創新政策，率先全國布局六大戰略性新興產業、未來產業，實施創新驅動發展戰略的“1+10”政策。上述政策及其他許多相關政策的頒布和實施，使我市具備了創新體系優、創新能力強、創新環境好、創新資源豐沛和創新人氣高的優勢，但這些政策都分散于政府或者部門各類文件中，效力層級不高，政策之間協調性不夠。因此，有必要對現有政策進行總結、梳理和整合，把行之有效的經驗做法以法規形式予以固化。

　　(三)破除體制機制障礙，為推進創新驅動發展提供有力法制保障

　　隨著國家、省對創新驅動發展提出了許多新的目標和要求，我市亟待在科技管理體制、創新創業支持等方面進行再創新，這些創新許多都會關乎到對現有體制機制的突破，有些甚至需要對現行法律規定進行必要的變通，因此，需要通過特區立法提供有力的法制保障。

　　二、需要說明的主要問題

　　(一)關于《條例》的體例和主要內容

　　《條例》從建立市場導向的創新體制機制和營造良好的創新生態環境兩個方面著手構建篇章結構，共8章60條，分別為總則、創新氛圍、管理機制、開放合作、創新創業、金融服務、空間資源配置及附則。需要說明的是，雖然人才、知識產權保護在創新驅動發展中具有極其重要的作用，但由于市有關部門正在組織起草《深圳經濟特區人才工作條例》、《深圳經濟特區加強知識產權保護工作若干規定(修改)》，為避免重復，《條例》未對人才建設、知識產權保護作全面和詳細規定，只是對與創新聯系較緊密的科研人員流動、知識產權機構和人才培養、職務發明獎勵等方面作了一些原則性規定。同時，由于2013年我市出臺的《深圳經濟特區技術轉移條例》已對科研人員激勵機制作了較為詳細的規定，《條例》與之保持銜接，不再重復規定相關內容。

　　(二)堅持企業為主體，調動社會各方面的創新創業創意資源

　　創新創業是全民的事業，只有充分調動廣大群眾的積極性、主動性、創造性，特別是充分發揮企業和企業家在創新中的核心作用，創新創業才能深入持久、更具生機活力。同樣，對創新示范區的立法也要避免政府包打天下或者唱獨角戲的情形。因此，《條例》不僅專門設立了一章(第二章)對社會各界在創新中的職責和作用予以規定，還在第三章和第四章從不同方面促進和鼓勵社會創新，主要內容包括：一是建立社會參與機制和政策協調機制。二是充分發揮教育機構、新聞媒體、社會團體等組織和機構的作用。三是激發科技人員和企業的創新能力。四是支持新型研發機構和科技中介發展。五是鼓勵企業用好國際、國內資源。

　　(三)創新政府管理模式和手段，營造激勵創新的公平競爭環境

　　為推動政府職能從研發管理向創新服務轉變，形成有效推動創新、服務創新發展的體制機制，《條例》規定政府應當加快職能轉變、簡政放權，加大涉及投資、創新創業、生產經營、科技服務等領域的行政審批清理力度，精簡和優化行政審批流程，實行政府部門權責清單制度，推進市場監管制度化，落實市場準入負面清單制度，并重點在以下三個方面進行了創新：

　　一是轉變政府監管方式。政府要運用大數據技術和信息化手段為組織和個人提供更具針對性服務和實現有效監管;建立以信用管理為核心的市場監管體制，強化誠信約束。

　　二是創新科技管理方式。政府要逐步建立依托專業機構管理科研項目的機制，政府部門主要負責監督考核，不再直接管理具體項目，集中力量做好監管工作。為了避免科技資源的閑置和浪費，建立科學儀器設施、科技報告共享機制，實現科技資源持續積累和開放共享。

　　三是完善項目結題制度。由于部分探索性強、風險性高的科研創新項目存在無法完成的情況，為了消除項目承擔單位和科研人員的創新顧慮，鼓勵大膽創新，對于財政性資金或者國有資本資助的科研項目，在已經履行了勤勉盡責義務的前提下，通過一定的論證、公示等程序，允許項目結題。

　　(四)改革財政科技資金管理，不斷加大科技研發投入

　　在財政科技投入管理方面，《條例》要求完善財政科技投入穩定增長機制，提高普惠性財稅政策支持力度，重點支持基礎前沿、社會公益、重大共性關鍵技術研究等公共科技活動。《條例》結合我市科技投入實際情況，對財政投入進行了以下安排：

　　一是建立財政科技資金統籌決策和聯動管理制度。由于我市財政扶持資金分別由不同的產業主管部門管理，如果部門之間、市區之間缺乏協調機制，可能造成同一企業同一項目在不同部門或者市區之間重復享受優惠政策，造成財政性資金對項目的資助超過項目本身實際投入的情況，《條例》要求合理布局資金投入領域、比例和規模，提高財政性資金使用效益。

　　二是建立財政性資金股權有償支持制度。目前國家對財政性資金進行股權投資并沒有明確規定，雖然我市已經出臺了《深圳市財政產業專項資金股權投資管理辦法(試行)》(深府辦〔2015〕19號)，但有必要通過立法，授權市、區政府可以將財政性資金通過階段性持有股權的方式，支持企業開展技術創新、管理創新、商業模式創新，以促進中小企業的發展。

　　三是建立創新產品、服務的政府采購首購制度。針對創新型服務、產品市場化難的問題，政府有必要建立創新產品、服務的首購制度，國家已經提出該項要求，上海等地也有類似制度安排，但具體認定標準、操作程序等比較復雜。因此，《條例》進行了授權，要求政府制定符合國際規則的政府采購首購政策，支持創新創業企業發展。

　　(五)加大知識產權保護組織和人才的培養，完善知識產權保護制度

　　《條例》在征求意見的過程中，許多企業和專家都提出，加強知識產權保護對促進創新創業具有特別重要的作用。目前知識產權保護方面存在企業維權難、維權成本高、執法不到位、侵權賠償額低等許多問題。

　　《條例》力圖在我市立法權限范圍內加大對知識產權的保護力度，主要制度安排有：一是加大知識產權中介組織和專業人才培育和引進力度，提高企業和全社會知識產權保護意識和能力。二是完善知識產權資助政策，加大對中小微企業知識產權創造和運用的支持力度。三是探索設立知識產權保護海外法律協助資金，幫助組織和個人在海外知識產權維權。四是建立快速維權機制，完善知識產權保護法律協調制度，加快侵權案件處理。

　　(六)科技與金融結合，通過創新金融保障科技創新

　　金融是科技創新的重要支撐和保障，為調動商業銀行、擔保機構、創投基金、科技保險等多方參與，形成全鏈條金融體系，實現對創新過程的全覆蓋，《條例》規定如下措施：一是鼓勵社會資本通過參股等方式聯合政府投資引導基金設立或者參股設立子基金，投資新興產業和科技初創企業。二是鼓勵金融機構創新知識產權質押、信用貸款等金融服務，實現技術與資本對接。三是通過投貸聯動試點，創新授信、貸款審批和發放等機制，為科技企業融資提供服務;發展科技保險，為初創期科技企業提供創業風險保障。四是支持企業利用新三板、股權交易中心、證券交易所以及股權質押融資平臺，通過掛牌、上市、發行企業債券等方式進行融資。

　　(七)優化空間資源配置，保證創新主體的空間資源需求

　　我市土地資源非常緊缺，科學合理配置土地資源、節約集約利用土地是示范區可持續發展的重要條件，也是《條例》需要解決的重要問題。主要內容包括：

　　一是繼續保留高新區原協議出讓土地的規定。《深圳經濟特區高新技術產業園區條例》(以下簡稱《高新園區條例》)對高新區實行了嚴格的土地管理制度，對高新區的發展發揮了十分重要的作用。《條例》保留了《高新園區條例》土地管理的基本規定。深圳灣園區(原高新區)內協議出讓的產業用地沿用《高新園區條例》的規定，禁止轉讓或者擅自抵押，市政府另有規定的除外。因破產、清算、自愿或者強制遷出深圳灣園區的，應由市規劃國土部門收回土地使用權。深圳灣園區內創新型產業用地土地使用權及其建筑物、附著物用于抵押的，經規劃國土部門批準后，可以申請房地產抵押登記。土地抵押價格不得高于原出讓合同的剩余地價，建筑物抵押價格不得高于建筑物成本減折舊價。

　　二是示范區內土地實行嚴格管理。通過企業用地供需服務平臺，強化產業用地使用監管力度，對于示范區內已經協議出讓的土地要求嚴格按照協議約定使用，不得擅自轉讓或者改變用途。示范區土地出讓應當合理設置競買人條件，以保證產業發展符合示范區發展規劃，并對無法轉讓的土地實行政府回購制度。示范區內出讓的土地需要改變用途的，應當經規劃國土部門依法批準，并符合示范區的發展規劃綱要和空間布局規劃要求。

　　三是保障重點產業空間需求。《條例》通過優化示范區空間布局規劃、統籌示范區用地需求，優先將示范區產業用地納入土地利用實施計劃;通過城市更新、支持舊工業區升級改造、利用自有土地建設等方式加大創新型產業用房建設力度，形成支持創新型產業發展的長效機制。

　　四是建立工業用地和產業用房出租制度。考慮到創新創業項目存在一定的不確定性，且前期資金壓力較大，《條例》鼓勵通過租賃的方式滿足創新創業企業對土地和用房的實際需求，租賃期滿且項目發展符合預期的，創新創業企業可以續租或者同等條件下優先購買該租賃土地和用房。

　　(八)關于《高新園區條例》的廢止

　　鑒于示范區的地理范圍包括了高新園區范圍，示范區政策自然適用于高新園區，且作為《高新園區條例》的一些核心內容如土地管理規定已經在《條例》中得以延續與銜接，因此，如《條例》頒布實施后，《高新園區條例》存在的必要性已不大。但《高新園區條例》畢竟還有一些具體的規定沒有完全納入《條例》，以往按照《高新園區條例》所進行的管理也需要有一定的過渡期和延續性，為了更好地做好這兩個法規的銜接，避免引起不必要的混亂，我們傾向于在《條例》經市人大審議通過并實施一段時間后，再根據實施情況，適時研究是否廢止《高新園區條例》。

　　以上說明及《條例》，請審議。