關于制定《南極法》的議案

　　以下是關于制定《南極法》的議案相關內容，供大家閱讀參考。

　　一、案由

　　網絡、太空、極地、深海是有著現實或潛在的重大國家利益的“戰略新疆域”，隨著世界政治格局的調整和變化，各主要國家在海洋、外層空間、極地、網絡空間的戰略博弈日益加劇。2015年7月11日，十二屆全國人大十五次會議通過的《中華人民共和國國家安全法》第三十二條明確指出：“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地，增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全。”首次將和平探索和利用極地納入到了國家安全任務。

　　南極大陸是地球上最后一個被發現的大陸，也是唯一一個沒有主權歸屬的陸地，南極蘊含著豐富的能源、礦產、淡水和旅游資源，具有極其重要的經濟、政治、科研和軍事價值，是各主要國家爭奪的對象。1959年，國際社會通過了《南極條約》，倡導凍結主權、擱置爭議、發展科考、維護和平的原則，建立起治理南極的法律體系。我國于1983年加入《南極條約》，隨后獲得了協商國資格，科考活動也漸次開展，1984年首次在南極建立科學考察站，截至目前共建立了長城站、中山站、昆侖站和泰山站四個南極科考站，先后進行了33次南極科考，成績斐然，得到了國際社會的充分肯定。第40屆《南極條約》協商會議已經確定于今年在北京舉行，這是中國首次舉辦這一會議，也是國際社會對中國積極參與南極事務的廣泛認可。

　　雖然我國成為南極考察大國，但還稱不上南極事務強國，特別是南極立法工作起步晚，進展慢，在處理南極問題時，過分依賴于《南極條約》等國際法規范，使我國在南極事務上顯得十分被動，也與我國作為南極考察大國的地位不相稱。為規范、保障、引導我國在南極地區的科學考察，資源開發，旅游，環境保護等活動，推動南極事業發展，維護國家利益，向國際社會展示我國是負責任大國的形象，需要加快制定南極法。

　　二、案據

　　1.制定南極法有利于增強我國在南極事務上的話語權。

　　目前《南極條約》的29個協商國中，只有波蘭、印度和中國沒有進行國家立法來規范本國的南極活動。英國是南極立法最為完備的國家之一，早在1994年就頒布了《南極法》，2013年進行修訂，該法規定了南極的定義、南極環境保護和緊急措施、南極礦產資源活動、動植物保護、適用于英國人的法律與民事責任，以及南極活動的'許可證制度等。與英國《南極法》配套的還有《南極規章》，以保護動植物為目的的《南極條約法》，《南極礦產法》、以及《南極法(海外領地)命令》，《船舶運輸(油污)(英屬南極領地)命令》等，構成了完備的南極立法體系;美國早在1978年就制定了《美國南極保護法》，成為美國南極活動的管理依據，后來又陸續出臺了《南極海洋生物資源保護法》、《南極科學、旅游及保護法》等;法國政府也與2003年頒布了《關于南極環境保護的第2003-347號法律》，對南極的定義，適用的主體、南極活動的許可證制度、南極活動的監督和處罰等進行了規定。2005年又對此法律內容進一步細化，出臺了《關于南極環境保護的第2005-403號法令》;澳大利亞通過了許多有關南極環境保護的法案，如《澳大利亞南極條約(環境保護)法》、《保護海洋(防止船舶污染)修正案(在南極地區油污)法案》、《南極海洋生物資源保護法案》等;新西蘭早在1960年就頒布了《南極法》，后來，國會還通過了《1994年新西蘭南極環境保護法》等;俄羅斯、挪威、阿根廷、智利、日本、韓國等也有關于南極的明確立法。就連南非也在1962年和1996年出臺了《南非南極公民法》和《南非南極條約法》。

　　我國的南極立法起步晚，法律體系不健全，目前只有國家海洋局2014年出臺的《南極考察活動行政許可管理規定》以及規范性文件，這是我國第一部有關規范南極考察活動的行政法規，對公民、法人或者其他組織開展南極考察活動從申請、受理、審查、批準到監督管理作出了規定。但是，該規定規范的范圍僅限于南極考察活動，未涉及旅游、環保和其他非政府活動，法律效力低。早在2012年，國務院法制辦就《南極活動管理條例》征求有關單位意見，但目前仍未能進入立法程序。

　　《南極法》及其一系列條約對各國在南極的活動都不具備強制約束力，作為國際法的《南極條約》只有轉化為國內法，才能夠真正產生法律效應，使我國的各種南極活動有法可依，增強我國在南極事務上的發言權。同時，英、美、法等國完備的南極法律體系，又為我國的南極立法工作提供借鑒，我國的南極立法工作可以參考國外經驗，結合中國國情，取長補短。

　　2.制定南極法有利于規范我國對南極活動的有效管理。

　　當前南極活動出現了很多新變化，除了科考，還有旅游、探險、漁業、交通運輸等活動，現有的管理規則如《南極考察活動行政許可管理規定》，不僅法律效力低，無權設置強制措施和行政處罰;而且僅僅規范考察活動，對于其他活動，以及活動中出現的諸多問題無法進行調整，這使得相關管理規定缺乏實際執行力，對不符合規定的南極活動無法進行有效監督和管控。

　　以旅游為例。隨著經濟和社會的發展，國內自發到南極的旅游活動日益增多，根據國際南極旅游業者協會公布的數據，2013年11月到2014年3月，世界各國到南極旅游的總人數為37405人，其中中國為3367人，占9%，成為南極旅游人數增長最快的國家。目前，我國并未把南極列為中國公民的旅游目的地，政府管理南極旅游無法可依，企業發展南極旅游無章可循，這嚴重干擾了我國正常開展的南極活動，也造成了不良的國際影響。國家海洋局極地考察辦公室前主任曲探宙說：“越來越多中國游客的涌入，完全打亂了長城站正常的考察活動。”我國是《南極條約》的締約國，應遵守南極條約體系的國際法規，南極條約體系對締約國公民赴南極旅游有嚴格而具體的規定和守則。在中國赴南極旅游游客數量日益增長的情況下，我做并沒有符合國際法程序的規制南極旅游的國內立法，這增加了中國承擔國際責任的國際法風險。

　　《南極法》的制定，將有效規范我國的公民、法人和其他社會團體在南極的各項活動，同時向國際社會展示我國對南極事務的重視和負責任大國的態度。

　　3.制定南極法有利于協調我國各領域在南極開展活動。

　　南極條約體系所涉內容的履約行為不僅局限在科考活動，還涉及到環保、交通、漁業、軍事等諸多部門和領域，需要協調多個政府部門進行共同管理，這需要制定部門規章以上效力的法律規范。目前，我國的南極立法工作由國家海洋局主導，《南極考察活動行政許可管理規定》并無法有效滿足南極事務管理需要，甚至不屬于《立法法》所規定的我國正式法律淵源，無法涉及其他行政主管部門負責的領域，缺少對其他部門的約束力，無法有效協調各領域的南極活動。

　　制定更高效力階位的《南極法》，通過立法確定極地事務的管理部門，理順管理體制，全面協調和管理我國極地開發事務的職能，有助于全面調整我國極地事務的法律管理，切實履行國際義務，有效保障和拓展我國的極地權益。

　　三、方案

　　制定出臺《南極法》時，應明確以下內容：

　　1.立法宗旨，南極定義，適用范圍。

　　南極法的立法宗旨是履行國際義務，規范國內管理，保障公民權益，和平利用南極;按照國際慣例和我國相關法規，關于南極的定義是“北緯60度以南地區，包括該地區的所有冰架”;調整范圍包括我國自然人、法人和其他組織在中國境內及南極地區從事的南極考察活動、漁業、交通運輸、資源開發、旅游探險、文化教育等多個領域。

　　2.主管部門和管理原則。

　　明確南極事務的行政主管部門，可在國家海洋局極地管理管理辦公室的基礎上，組成國家統籌協調管理極地事務的管理部門，可適當提高部門行政級別，以便更好履行管理職責，協調與其他政府部門的關系;應該遵循科學性、可行性、可持續性、環境友好和生態平衡的管理原則。

　　3.建立許可證制度。

　　在南極從事任何活動的人或機構，均應持有政府或政府委托部門簽發的許可證;未取得許可證不得在南極開展任何活動;許可證的內容應包含環境影響評估，盡可能減少對南極環境造成的生態影響。

　　4.航運和海洋環境保護。

　　應當明確不得將油類或油性混合物排到海上;有毒廢液，以及其他可能丟海洋環境造成影響的化學物質，不得從船上排放入海;禁止向海里傾倒垃圾等。

　　5.自然資源和動植物保護。

　　應當明確不允許在南極地區從事涉及礦物資源勘探、開發和加工的活動;禁止在南極進行核爆炸或處理放射性廢物;不得采集或有害地干擾當地動植物，未經允許，不得將非南極當地動植物種類引進南極陸地、冰架或水域;應盡實際可能限制在南極形成和儲存廢物。

　　6.環境評價。

　　任何自然人或組織在南極計劃開展活動，都均應編寫一份環境影響評估，包括活動宗旨、位置、時間、使用的交通工具、攜帶物品、清理計劃，以及可能對環境的影響等;上述活動對南極生態環境可能造成影響的，行政主管部門有權拒絕活動申請、推遲或終止該活動開展。

　　7.監督和處罰。

　　行政主管部門負責監督各項南極活動開展，對故意或因疏忽而違反本規定的，予以經濟或其他形式的處罰。